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현행 세수 연동 산정법이 학령인구 급감을 반영하지 못하는 만큼, 성장률 연동 및 조절장치 마련을 통한 재정 효율화가 시급함

2026.06.04
KDI 경제전망 KDI 경제전망, 2026 상반기

우리 경제는 2026년에 반도체수출 호조세와 내수 개선세로 2.5% 정도 성장한 후, 2027년에도 1.7% 수준의 성장을 나타낼 전망

2026.05.13
연구원 동정 피터 하윗 노벨경제학상 수상자 초청 콘퍼런스 개최

지난 5월 15일, 한국경제의 '창조적 파괴'에 기반한 생산성 제고와 혁신생태계 구축 방향을 모색하고자 노벨경제학상 수상자 피터 하윗 교수 초청 콘퍼런스를 개최함

2026.05.28
KDI 경제전망 [현안분석] 최근 국제유가 상승이 소비자물가에 미치는 영향

에너지 운송 불확실성 확대는 소비자물가를 큰 폭으로 끌어올리는 하방 압력으로 작용, 정부의 석유 최고가격제, 유류세 인하 등 정책적 대응이 그 파급 효과를 완충하고 있어 향후 시장 상황에 대한 지속적인 모니터링이 필요함

2026.05.11
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연구 보고서

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연구보고서 중대재해처벌법이 노동시장에 미친 영향
본 연구는 2021년 1월 제정되어 2022년 1월에 시행된 중대재해 처벌 등에 관한 법률(이하 중대재해처벌법)이 노동시장에 미친 영향을 연구하여 정책적 시사점을 도출한다.

제2장에서는 연구의 배경이 되는 제도적 구조를 정리하고, 연구 주제를 도출한다. 구체적으로는 중대재해처벌법의 제정 배경·핵심 내용·초기 판례 동향 및 기존 논의를 정리한다. 이후 노동경제학적 관점에서 기업이 안전 투자와 고용량을 선택하는 간단한 모형을 이용하여 중대재해처벌법의 영향을 이론적으로 예측하고 연구 주제를 도출한다. 이론 모형에 의하면 중대재해처벌법은 기업의 안전 투자 수준을 증가시켜 사고를 감소시킬 것으로 예측되지만, 또한 노동수요에는 부정적 영향을 줄 것으로 예측된다.

이후에는 제2장에서 도출한 이론적 예측을 실증적으로 검증한다. 제3장에서는 자체적으로 진행한 사업체 대상 설문조사 자료를 이용하여 분석한 결과, 중대재해처벌법 시행 이후 안전보건관리체계가 확충된 모습을 확인하였다. 그러나 안전보건관리체계의 양적 성장에도 불구하고, 질적인 향상은 제한적인 징후 역시 관찰되었다.

제4장부터 제6장에서는 중대재해처벌법의 효과에 관한 인과적 분석 내용을 제시한다. 제4장에서는 안전 관련 투자의 투입 요소인 안전관리인력 노동시장에 미친 영향을 지역별 고용조사(B형) 자료와 통제집단합성 이중차분법(Synthetic Difference-in-Differences)을 이용하여 분석하였다. 분석 결과, 중대재해처벌법은 안전관리인력의 고용량을 증가시켰으며, 그 효과는 2022년에서 2024년에 걸쳐 더 커졌다. 그러나 임금에 미치는 영향은 2022년 하반기에 뚜렷하게 나타난 이후 점차 사라져, 2024년 하반기에는 통계적으로 유의하지 않은 수준까지 감소하였다. 이는 안전관리인력의 공급이 탄력적으로 늘어났음을 뜻한다.

제5장에서는 중대재해처벌법이 사망사고 발생에 미친 영향을 분석하였다. 산업재해현황 자료와 산업 간 위험 정도의 차이를 이용한 이중차분법을 이용하여 분석한 결과, 중대재해처벌법은 3대 재래형 사고를 감소시켰으나 그 외 사고에는 뚜렷한 영향을 주지 않았다.

제6장에서는 중대재해처벌법이 고위험 직업의 노동수요에 미친 영향을 분석하였다. 근로환경조사를 이용하여 직업별 위험 노출 정도를 추정하고, 이 결과를 지역별 고용조사(B형) 자료와 결합하였다. 연속적 처치집단 이중차분법(Continuous Treatment Difference-in-Differences)을 이용하여 중대재해처벌법의 영향을 추정한 결과, 중대재해처벌법 시행 이후 위험 노출도가 더 높은 직업의 고용량이 위험 노출도가 더 낮은 직업의 고용량에 비하여 감소했음을 발견하였다.

제7장에서는 기존의 분석 결과를 노출하고, 이를 바탕으로 정책적 시사점을 도출한다.

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연구보고서 노인돌봄 인력의 전망과 정책 대응
노인돌봄 일자리는 노동집약적이며 감정 소모적인 동시에 저숙련자가 비교적 쉽게 진입할 수 있는 저임금 일자리이다. 이런 이유로 전 세계적으로 노인돌봄 일자리는 선호도가 낮으며, 고령화가 진행된 선진국들은 서비스 인력 부족 문제를 겪고 있다. 우리나라는 2024년 12월 65세 이상 고령인구가 전체 인구의 20% 이상을 차지하는 초고령사회로 진입하였다. 또한 베이비붐 세대가 75세 이상 후기 고령자로 진입하는 2030년 이후에는 노인돌봄서비스가 필요한 초고령인구 규모가 빠른 증가세를 나타내면서 노인돌봄 분야의 수급 불균형 문제가 가까운 시일 내에 심화될 것으로 예상된다.

본 연구는 우리나라 노인돌봄서비스 인력의 현황과 한계를 확인하고 노인돌봄 인력 정책의 개선 방향을 제안하는 것을 목표로 한다. 이를 위해 노인돌봄 인력 수급 추계를 통해 앞으로 부족한 인력의 규모를 전망하고 인력 확충 정책 대응 방향에 대해 논의한다. 또한 인력의 양적, 질적 확충이 노인의 삶의 질 개선에 미친 영향을 실증분석하고, 이를 통해 현재 노인돌봄 인력 정책의 개선 방향을 제안하는 것을 목표로 한다.

제2장에서는 미래의 노인돌봄서비스에 대한 수요 규모를 전망하고 요양보호사 인력 공급 규모를 추계한다. 추계 결과에 근거해 앞으로 필요한 인력의 규모를 가늠하고, 노인돌봄서비스 수급 불균형 문제를 전국 수준과 광역 시도의 지역 수준에서 검토하는 것을 목표로 한다. 추계 결과에 따르면 초고령인구 규모의 빠른 증가로 장기요양서비스에 대한 수요는 가파르게 증가할 것으로 전망되는 반면 요양보호사 인력의 증가세는 수요의 증가세에 미치지 못해 인력 수급 불균형이 심화될 것으로 예상된다. 지역별 고령화 정도의 차이와 경제활동인구 규모의 차이로 노인돌봄 인력 수급 불균형 정도의 지역별 편차는 현재보다 확대될 것으로 전망된다. 이러한 결과는 지역의 인력을 확충하기 위해서는 보다 적극적인 정책 대응이 필요함을 제시한다.

다만, 공급 확충만으로 지속적인 수요 증가에 대응하는 것은 한계가 있다. 따라서 고령층의 건강 관리를 통한 수요 관리 전략이 동반될 필요가 있다. 이를 확인하기 위해 제2장에서는 과거 10년간 고령인구의 건강수준 개선을 반영한 서비스 수요 추계를 수행하였다. 분석 결과에 따르면 일상생활수행능력을 포함한 고령층의 기능 상태는 개선되었으며, 이러한 건강 개선이 일정 기간 지속된다면 장기요양서비스에 대한 수요는 건강 개선을 반영하지 않은 수요 전망에 비해 4~7% 감소한다. 분석 결과에 바탕해 제2장에서는 고령자의 건강 증진 및 기능 개선을 반영하여 노인돌봄서비스를 수요 측면에서 관리할 필요성에 대해 논의한다.

제3장에서는 요양시설의 노인돌봄 인력 확충이 서비스 수급자의 건강 성과에 미친 영향을 분석해, 요양보호사 인력 확충을 위한 투자가 비용효과적인 정책 대응일 수 있음을 제시한다. 이를 위해 건강보험 청구자료와 노인장기요양보험 DB를 이용해 2018년의 최저임금 인상과 2022년의 요양시설 요양보호사 인력 배치 기준 변화가 시설의 인력 고용과 시설서비스 수급자의 의료서비스 이용에 미친 영향을 분석한다. 분석 결과에 따르면 요양시설의 인력 확충은 서비스 수급자의 의료서비스 이용 감소로 이어져 건강 개선에 긍정적인 영향을 미친 것으로 나타난다.

제4장에서는 간호기능을 중심으로 한 노인돌봄 인력의 전문성 강화가 서비스 수급자의 삶의 질 개선에 긍정적인 영향을 미친 것을 실증적으로 확인하고, 인력의 전문성 강화 필요성에 대해 논의한다. 이를 위해 제4장에서는 2018년의 최저임금 인상이 유발한 요양시설 간호 인력의 숙련도 구성 변화가 수급자의 의료서비스 이용에 미친 영향 분석과 2019년부터 시행된 전문요양실 시범사업의 시행이 시설급여 수급자의 의료서비스 이용에 미친 영향을 분석한다. 분석 결과에 따르면 요양시설 간호 인력의 숙련도 구성 변화는 요양서비스의 질에 민감한 상병(욕창, 요로감염, 치매)으로 인한 의료서비스 이용 감소와 유의한 관련이 있는 것으로 확인된다. 전문요양실 시범사업의 시행은 시설 입소자의 의료서비스 이용, 특히 비용이 높은 입원서비스 이용 감소에 유의한 효과가 있는 것으로 나타나며, 그 결과 시설 입소자의 총의료비 지출이 감소한 것으로 확인된다. 장기요양 급여비의 증가가 의료비 지출 감소 효과를 일부 상쇄하나 전문요양실 시범사업은 시설 입소자의 합리적 의료서비스 이용 관리라는 정책목표에 부합되는 사업으로 평가할 수 있다.

제5장에서는 노인돌봄 분야의 외국인 인력에 대한 이해를 돕는 것을 목표로, 요양보호사 중 외국인 인력의 특성을 행정자료를 이용해 제한적인 수준이나마 확인한다. 이를 위해 노인장기요양보험 DB를 이용해 요양시설 근로 기록이 있는 외국인 요양보호사의 특성을 내국인 요양보호사와 비교하였다. 요양보호사 중 외국인 인력은 빠르게 증가하고 있으나 2023년 기준 전체 근로 요양보호사의 1%에 미치지 못해 제한적인 숫자만이 일자리로 진입하고 있는 것으로 확인된다. 또한 인력의 고령화 정도가 높아 젊은 외국인 인력을 활용한 요양보호사 인력의 노동생산성 제고를 기대하기 어렵다. 지역별 노인돌봄서비스 인력 수급 불균형 문제 대응이 시급한 상황이나 외국인 인력의 77% 이상이 수도권에 집중되어 지역별 격차 문제 해소에도 한계를 드러내고 있다. 외국인 요양보호사 인력의 이러한 특징은 현재 요양보호사 자격 취득 가능 비자 범주를 확대하는 방식의 외국인 인력 정책의 전환이 필요함을 보여준다. 이를 위해 제5장에서는 노인돌봄 인력 부족에 대한 대응으로 이민 인력 정책을 활용하는 국가의 정책 대응을 구체적으로 살펴보고 우리나라의 노인돌봄 분야 외국인 인력 정책에 대한 시사점을 검토한다.

제6장에서는 앞선 장들에서 논의한 결과에 기반해 노인돌봄 인력의 정책 대응 방향에 대해 논의한다. 구체적으로 인력의 양적 확충 정책과, 인력의 전문성 강화를 통한 노인돌봄서비스의 질적 개선, 그리고 수요자 건강 관리를 통한 서비스 수요 관리의 세 가지 영역에서 대안을 검토한다. 인력의 양적 확충 정책 영역에서는 일자리 질 개선, 돌봄 기술을 활용한 업무 부담의 완화, 외국인 인력을 활용한 인력 확충 정책을 제안한다. 인력의 전문성 강화 영역에서는 요양시설 내 간호기능 강화의 필요성을 제시하며, 이를 위해 요양시설에서 수행할 수 있는 간호 처치의 범위를 명확히 하고, 시설 종사자를 대상으로 노인의학에 대한 교육 및 훈련을 강화하는 대안을 검토한다. 마지막으로 건강 관리를 통한 서비스 수요 관리를 위한 만성질환 및 정신건강 관리 방안을 살펴본다.

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연구보고서 북한 산업·기업 데이터베이스를 통한 북한 경제구조 분석
본 연구는 북한의 산업·기업 DB를 활용하여 북한의 경제구조를 분석하고자 했다. DB를 통하여 북한의 기업 및 산업을 미시적 차원에서 분석하는 한편, 그 결과를 인공위성 지표와 교차 검증하는 과정을 담았다.

제2장에서는 산업연구원의 DB 원자료를 받아 2000년부터 2024년까지 검토하고 재구성하였다. 연도별로 단절된 파일을 하나의 형태로 구축하고 중복되는 값을 삭제했으며, 각각 다르게 나타난 기업명은 통일시켰다. 다음으로 동일한 기업임에도 식별 변수가 불일치하는 경우에는 하나의 기준으로 정리하였으며, 필요할 경우 산업코드, 행정구역 등을 추가했다. 이렇게 본 연구에서 재구성된 DB는 기존 산업연구원의 DB와 비교하여 기업 관찰 수가 3,557개에서 3,973개로, 전체 보도 건수는 86,116건에서 153,047건으로 증가했다.

제3장에서는 북한 기업의 분포와 변화 양상을 분석하여 매체 보도가 단순한 선전용이 아니라 일정한 경제적 함의를 지녔다는 점을 확인했다. 먼저 산업별 보도 비중은 한국은행 산업별 GDP 비율과 높은 상관성을 보였으며, 투자 보도는 1~2년 후 생산 보도의 증가로 이어지는 유의미한 경향을 확인했다. 특히 투자 보도의 영향력이 정치 보도보다 크게 나타났다. 다음으로 특정 시기 이후 부상하거나 쇠퇴한 기업을 식별했는데, 김정은 집권 이후 부상한 기업으로는 청천강계단식발전소, 단천발전소, 순천화학연합기업소 등이, 쇠퇴한 기업으로는 신창탄광, 검덕광산, 희천공작기계공장 등이 있었다. 또한 제재 이후 부상한 기업으로는 순천린비료공장, 설비조립연합기업소, 고성군민발전소 등이, 쇠퇴한 기업으로는 초산청년발전소, 사리원탄광, 금야청년탄광 등이 있었다.

제4장에서는 재구성한 북한 산업·기업 DB를 통해 북한 산업에 대한 다각적 분석을 수행하였다. 산업별로는 시기에 따라 산업 보도와 기타 보도의 추세가 다르게 나타났으며, 이는 해당 산업의 생산과 투자 활동이 해당 시점에 얼마나 활발한지 혹은 침체되어 있는지와 밀접한 관련이 있는 것으로 보였다. 또한 북한 지역별로 주요 산업이 다르게 분포되어 있는데, 이는 자연적, 지리적, 인구·사회학적 요인이 작용한 것으로 분석되었다. ‘지방발전 20×10 정책’의 지역 선정과 관련하여서는, 정책의 성공 여부가 중요한 잣대인 지역이 있는 반면, 주민들의 생활수준이 열악한 지역이 초기에 선정되어 정책 목적에 맞게 지역 선정이 이루어진 곳도 있었다.

제5장에서는 재구성된 DB와 위성관측 야간조도를 결합해 패널 회귀분석과 이벤트-스터디 분석을 수행함으로써 보도된 ‘투자’·‘생산’이 실제 조업 및 전력 사용 증가와 연계되는지 간접적으로 확인했다. 결과에 따르면, 투자·생산 보도는 모두 야간조도와 유의한 양(+)의 상관관계를 보였다. 이벤트-스터디 분석에서는 투자 기사를 ‘이벤트’로 두고, 사건 시점인 투자 보도 한 달 전을 기준으로 사후 효과를 추정하였다. 그 결과, 사건 이후 0~12개월 동안의 평균효과는 약 7.1%로 5% 수준에서 통계적으로 유의하였으며, 개별 시차 계수도 7~12개월 구간에 유의한 양(+)의 효과가 집중되었다. 이는 “투자 보도 이후 어느 정도 시차를 두고 해당 기업 주변의 조도가 지속적으로 밝아지는 경향”이 존재함을 시사한다. 나아가 투자·생산 보도 빈도에 가중치를 부여한 야간조도 지표를 구축해 한국은행 경제활동별 GDP와의 상관관계를 분석한 결과, 에너지·경공업·중화학공업에서 높은 상관성이 확인되었다.

종합하면, 본 연구는 북한 매체의 보도를 단순한 선전물로 치부하지 않고, 경제정책 방향, 산업별 우선순위, 기업활동 실태 등을 간접적으로 파악할 수 있는 ‘근거’로서 주목했다. 그 결과, 보도가 거시경제적 변화를 직접 보여주지는 못하더라도 산업 혹은 기업 차원의 변화를 미시적으로 추적할 수 있는 일종의 ‘도구’로서 기능할 수 있다는 사실을 확인했다. 나아가 이러한 분석이 위성자료 등 대안 지표를 통해 검증된다면 분석의 잠재력은 한층 더 확장될 수 있을 것으로 기대된다.

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연구보고서 혁신기업의 육성과 스케일업: 우리 경제의 새로운 성장동력 창출 전략
스케일업 기업은 경제에 새로운 활력을 불어넣고 국가경쟁력을 강화하는 데 핵심적인 역할을 한다. 이들 기업은 신산업 분야에서 디지털 전환, 친환경 기술, 신재생 에너지 등과 같은 혁신을 선도하며, 산업구조 변화를 가속화하고 지속가능한 성장을 이끄는 동력으로 작용한다. 이러한 측면에서 스케일업 기업의 성장을 촉진하는 최적의 생태계를 조성하고, 고성장 기업이 지속적으로 배출될 수 있는 환경을 마련하는 것은 국가경쟁력을 강화하는 데 중요한 역할을 할 수 있다. 그러나 현실적으로 우리나라의 많은 기업들이 스케일업 과정에서 적합한 인재 확보, 디지털 도구의 효과적 활용, 연구개발 협력, 글로벌 시장 진출 등 다양한 장벽에 직면하고 있다.

본 연구는 우리나라 기업 생태계가 혁신적이고 경쟁력 있는 기업들에 대해 국내 시장은 물론 글로벌 시장에서도 지속적으로 성장할 수 있는 환경을 제공하고 있는지 점검한다. 그리고 그러한 환경을 충분히 제공하지 못한 부분에 집중하여, 보다 바람직한 생태계로 전환하기 위한 정책방향과 실행전략을 제시한다. 연구는 총 4개의 주요 장으로 구성되어 있다. 이하 문단에서는 각 장에서 다루는 주요 내용을 제2장부터 제5장까지 순차적으로 요약한다.


제2장 혁신기업의 성장을 위한 스케일업 정책 개선 방향 연구

스케일업 기업은 경제성장과 고용을 이끄는 핵심 동력으로 작용할 뿐만 아니라 경제의 총생산성을 향상시키는 역할도 중요하다. 주요국에서 스케일업 기업을 정책의 초점으로 설정하여 다양한 정책을 시행하고 있는 것을 확인하였다. 제2장에서 우리나라 고성장 기업의 성장동학을 실증분석을 통해 진단하고, 기업의 고성장 가능성을 높이는 주요 요인에 대해 분석한 결과는 다음과 같이 요약될 수 있다.

첫째, 지난 15년 동안 일정 규모 이상의 기업 수는 증가했지만, 고성장 기업 수의 비율은 2009년 12% 수준에서 2022년 8% 수준으로 하락하였다. 고성장 기업의 매출액 비중은 2009년 22%에서 2022년 13%로 하락하였으며, 종사자 수 비중은 같은 기간 20%에서 11%로 하락하였다. 젊은 기업의 비중 또한 크게 하락하였는데, 젊은 기업 중 고성장 기업 비중과 기성 기업 중 고성장 기업 비중의 하락이 유사하게 나타났다. 동시에 매출액이 오히려 감소하는 역성장 기업의 비율이 상당히 증가하였다. 다양한 측면에서 기업의 성장동학이 감소하였으며, 특히 고성장 기업의 활동 감소가 정도의 차이는 있지만 산업과 지역 전반에서 관찰된다. 제조업에서 고성장 기업 비중의 하락폭이 컸고 수도권 이외 지역에서 제조업 비중이 더 높은 것을 고려하면, 수도권 외 지역에서 성장 역동성이 더욱 하락하였다고 할 수 있다.

둘째, 고성장 기업의 비중 변화 원천에 대한 분석에서 기업의 업력과 관련하여, 고성장 기업 비중이 높은 업력 6~9년, 10~19년 그룹에서 고성장 기업 비중의 감소가 가장 크게 나타났다. 특히 모회사가 없는 단독 기업의 경우에 해당 현상이 두드러지게 나타났다. 기업규모와 관련하여 고성장 기업의 성장률이 낮아지는 현상이 종사자 수 규모별로 큰 차이 없이 나타났다. 디지털 전환이 기업의 성장을 촉진할 수 있는 수단이 되지만, 디지털 집약도가 높은 산업에서 고성장 기업의 비중이 가장 크게 하락하였다.

셋째, 스케일업 동인에 대한 분석 결과, 고성장 기업이 되기 위해서는 생산성 향상, 인적자원의 확보, 연구개발투자 및 무형자산 보유, 특허권 확보와 같은 혁신과 지식 기반의 요소가 중요한 역할을 하며, 국제화 정도 또한 긍정적인 역할을 하였다. 서비스업의 경우 일부 요인은 고성장 가능성을 높이는 효과가 제한적으로 나타났다. 생산성 향상과 인적자원 확보, 무형자산이 주요 성장 동인으로 나타난 결과는 현 스케일업 기업지원정책의 지원 대상과 수단 설정에 참고가 될 수 있다. 스케일업 지원정책이 혁신, 무형자산 투자, 네트워크 확장 및 해외진출과 관련한 활동을 지원하면서 해당 활동이 생산성 향상으로 이어질 수 있도록 해야 한다.

이어서 제2장에서는 우리나라의 수많은 기업지원정책 중 스케일업 기업지원정책을 분별하고 정책수단의 편중과 지원방식의 문제를 지적하였다. 우리나라의 경우 연구개발비(R&D) 지원사업으로 비용을 지원하는 것에 그치는 사업이 다수인 것으로 나타났다. 정책 지원이 스케일업 기업에 대한 잘못된 가정을 바탕으로 대상을 한정하여 실행하는 경우, 정책의 효과성이 크게 감소할 수 있음을 논의하였다. 스케일업 기업의 경우, 혁신, 생산성 향상, 네트워크 형성, 해외진출 등 성장을 위한 다양한 전략에 대한 정보와 실질적인 지원이 필요하며, 스케일업의 성장 동학과 원인에 대한 이해를 바탕으로 한 정책 설계가 필요하다. 연구 결과를 바탕으로 우리나라 스케일업 정책이 기업의 성장을 효과적으로 지원할 수 있는 정책 개선 방향을 제시하였다.


제3장 스타트업 육성을 위한 규제 개선 방향: 글로벌 접근성 강화를 중심으로

스타트업의 성공은 각 국가의 경제사회 환경에 따라 달라지지만, 공통적인 요소도 존재한다. 인재 유입, 금융, 네트워크 강화가 그것인데, 이들은 스타트업 생태계 활성화의 핵심 요소이며 개별 스타트업의 스케일업을 위해서도 중요한 요소이다. 우리나라는 꾸준한 창업지원정책으로 이러한 요인들을 강화해 왔고, 그 결과 세계에서도 상위권에 속하는 창업 생태계를 구축했다.

그러나 이와 같이 잘 구축된 스타트업 창업 생태계임에도 글로벌화 등의 측면에서는 미흡한 부분이 존재한다. 정부에서 추진하는 최근의 스타트업 정책에서도 글로벌화 부분이 강조되어 진행되고 있다. 스타트업 선진국인 싱가포르, 이스라엘, 미국, 영국, 프랑스의 사례를 통해 글로벌화 추진 정책에서 필요한 규제 문제를 검토하였다. 주로 창업 및 취업 비자 정책, 아웃바운드 정책을 비교하였다.

창업비자에서는 주요 선진국에서 공통적으로 민간 지원기관 및 투자자의 평가를 중심으로 비자 승인을 하고 있는 것을 발견할 수 있다. 이는 우리나라의 정량적인 비자 승인 시스템과는 비교되는 모습이다. 정형화하기 어려운 스타트업의 성공 가능성을 판단하기 위해서는 정성적인 평가도 중요한 것을 알 수 있다. 또한 취업비자 사례와 아웃바운드 규제 사례를 통해 우리나라 정책에 반영할 방향성을 찾을 수 있었다.

제3장에서는 이와 같은 해외 사례를 바탕으로 우리나라 창업비자, 취업비자, 그리고 아웃바운드 정책에 있어서의 개선 방향을 제시한다. 창업비자의 경우, 민관 인증기관과의 평가 협력, 스타트업 전용 비자 도입, 장기 체류 및 영주권 연계성 강화, 사업성 및 성장성 중심의 평가 시스템 마련, 일관된 비자 시스템, 행정절차의 간소화를 개선 방향으로 제시하였다. 취업비자는 가산점 제도와 같이 여러 평가요소들을 반영한 종합적인 평가가 필요하며, 성장을 지원하고자 하는 산업군별로 세부 규정을 달리할 필요가 있다. 마지막으로 아웃바운드 제도로는 싱가포르의 이중공제제도, 이스라엘의 양도세 면제제도를 참고하여 우리 상황에 맞게 도입하는 것을 고려할 수 있다.


제4장 수출을 통한 혁신기업의 스케일업 전략

제4장에서는 기업이 스케일업 과정에서 마지막 단계로 직면하는 수출시장 진출과 성장을 이론적 및 실증적으로 분석하고, 이를 토대로 수출 관련 정책의 바람직한 방향성을 제시하고자 한다.

먼저 한국의 수출동학에서 다음 몇 가지 중요한 사실을 발견하였다. 수출활동은 강한 지속성을 지니고, 과거 수출 경험과 기업규모가 현재 수출 참여에 중요한 영향을 미친다. 진입률은 낮지만, 초기 진입 기업의 수출 비중은 생존 시 빠르게 증가한다. 퇴출률은 전반적으로 낮으며, 수출 감소가 퇴출 전 급격히 이루어진다. 이러한 사실은 초기 진입비용과 지속적 성장의 중요성을 보여준다.

다음으로 경제학 모형을 통해 수출동학과 정책의 이론적 근거를 검토하였다. 수출 여부는 고정비용, 생산 효율성, 무역비용에 따라 결정되며, 과거 수출 경험이 고정비용을 낮춰 지속성을 강화한다. 무역비용은 경험에 따라 감소하며, 이는 기업의 수출 비중 증가로 이어진다. 이러한 사실은 수출 고정비용을 보전하고 생산성을 높이며, 무역비용을 낮추는 정책수단을 통해 정부가 원하는 방향으로 수출동학을 유도할 수 있음을 시사한다. 특히 정부는 수출지원 프로그램을 통해 수출 고정비용을 낮추고, 연구개발 지원 및 관세율 정책을 통해 생산성을 제고하고 무역비용을 완화할 수 있다.

위 정책수단 중 대표적인 무역정책인 관세율 정책을 적극적으로 추진하기 어려운 현 상황에서, 제4장의 실증분석에서는 수출지원 프로그램에 집중하여 그 효과성을 점검하였다. 처치집단과 비교집단을 구성해 분석한 결과, 수출지원정책은 기업의 수출시장 진입 확률을 유의미하게 높이고, 수출 국가 수를 확대하는 데 기여하였다. 그러나 정책 효과는 초기 시장 진입과 확장에 국한되었으며, 매출 성장 및 부가가치 증대와 같은 스케일업 효과는 제한적이었다.

결국 향후 정책은 효과성이 입증된 수출지원 프로그램의 적극적인 활용에 더해, 기업이 수출시장에 진출한 이후 지속적인 성장을 할 수 있도록 인센티브를 제공하는 방향으로 설계될 필요가 있다.


제5장 기업 스케일업을 위한 산학연 협력의 현황과 과제

제5장에서는 기업의 스케일업 및 창업의 원천으로 작용할 수 있는 산학연 협력의 현황을 진단하고, 이를 개선하기 위한 정책적 제언을 제시하는 것을 목적으로 한다. 산학연 협력에 초점을 둔 이유는 다음과 같다. 첫째, ‘개방형 혁신’으로 대표되는 기업혁신활동의 변화, 둘째, 산학연에 분포된 혁신자원의 효율적 활용, 셋째, 지역혁신체계 관점에서 부문 간 연계 강화의 필요성이다.

제5장에서는 다음 질문에 답하고자 시도한다. 첫째, 공공 R&D 결과물은 활발한 창업과 산학연 연구협력 등의 경로를 통해 기업의 혁신역량 및 생산성 제고에 기여하고 있는가? 둘째, 만약 그렇지 못하다면 현실적으로 산학연 협력이 활성화되지 못하고 있는 장애요인은 무엇인가? 셋째, 현재 추진 또는 계획 중인 산학연 연구협력을 위한 정책들을 고려할 때, 산학연 협력을 활성화하기 위해서는 어떤 정책 개선이 필요한가?

분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 기업 스케일업을 위한 산학연 혁신 협력의 중요성이 점점 커지고 있다. 이는 혁신 창출을 위한 비용 증가, 기업혁신 경로의 다양화, 장소 기반 혁신체계의 중요성 부각에 기인한다. 특히 대학과 공공연구소가 기술 및 비기술 혁신 수요를 가진 기업과 긴밀히 협력할 경우, 기업 스케일업을 촉진하고 혁신체계의 전반적 효율성을 제고할 수 있다.

둘째, 지난 20여 년간 산학연 협력 강화를 위한 정책에 따라 대학과 공공연구소의 기술 이전 및 사업화 성과는 점진적으로 증가했으나, 여전히 기업 수요에 기반한 실질적 협력으로 이어지지는 못하고 있다. 대학은 산학협력단 및 기술지주회사 설립 등 제도적 기반이 확충되었음에도 불구하고, 산업체와의 협력을 통한 수익보다는 정부 R&D 과제 수주에 의존하는 경향을 보인다. 특히 중소기업보다는 중견대기업이 공공연구기관과의 협력을 더 활발히 수행하고 있다.

셋째, 산학연 협력 부진은 다양한 요인에서 기인한다. 기술 공급 측면에서는 대학과 공공연구소의 논문 및 특허 생산이 양적으로 확대되었으나, 사업화 연계 가능성이 높은 임팩트 있는 특허의 비중은 낮다. 기술 수요 측면에서는 데이터 제약으로 인과성을 명확히 확인하기 어렵지만, 대체로 기업규모가 크고 일정 수준의 혁신역량을 보유한 기업들이 대학 및 공공연구소와의 협력을 활발히 수행하는 반면, 중소기업의 협력 수요는 뚜렷하지 않다.

넷째, 기술 이전 조직과 전담 인력이 확충되었음에도 전문인력 확보는 여전히 부족한 실정이다. 그러나 이는 산학연 협력 부진의 결정적 요인으로 보기 어렵다. 또한 산학연 협력 정책은 지식, 인력, 물적 교류 전반에서 다양한 정부 사업으로 추진되고 있어, 지원제도의 부재를 협력 부진의 핵심 원인이라고 보기는 어렵다. 다만, 산학연 협력 정책의 주무 부처가 교육부로 설정되면서 기술과 인력 공급 측면에 초점이 맞춰진 점이 한계로 지적된다.

이러한 연구 결과를 바탕으로 제5장에서는 다음의 정책 제언을 제시한다. 우선, 산학연 협력 부진의 주요 원인은 기술 및 인력의 공급과 수요 간 미스매치로 판단되며, 이를 해결하기 위해 기업 수요에 기반한 산학연 협력활동으로의 전환이 필요하다. 이를 위해 기업의 협력 수요를 정밀히 진단하고 이에 대응하는 전략을 마련해야 한다. 특히 중소기업을 협력의 주요 대상으로 삼되, 중소기업의 혁신역량이 대기업 및 중견기업에 비해 상대적으로 취약한 현실을 고려해 대기업과 중견기업도 협력 과정에 참여하도록 유인할 필요가 있다. 또한 교육부 주도의 기존 산학연 협력 정책을 전환하여, 산업체의 혁신 및 인력 협력 수요를 파악하고 이를 중개할 수 있는 지역 기반의 ‘원스톱 서비스’ 도입이 필요하다.

다음으로, 2025년부터 기존 교육부 지방대학 지원사업과 통합되어 추진될 예정인 RISE 사업의 틀 안에서 산학연 협력을 효과적으로 지원하기 위한 전략적 기획이 요구된다. 특히 RISE 사업은 지역의 인구 및 산업 구조 변화에 대응하여 지방대학의 역할을 수요 중심으로 특성화하는 방향과 연계해 추진해야 한다. 또한 RISE 사업이 지방대학 지원 관련 5개 사업을 통합 운영할 계획인 만큼, 이들 간의 연계 강화와 효율적인 재원 배분을 위한 치밀한 전략이 필수적이다.

마지막으로, 출연연구기관은 정부 R&D 투자의 약 40%를 사용하는 핵심 주체로, 연구성과 확산을 위해 출연연의 특성을 고려한 특성화와 일부 산업연계 기술 연구기관의 산업체 지원 기능 강화가 필요하다. 아울러, 출연연의 연구성과물 이전 및 사업화를 촉진하기 위해 보유 기술의 전용실시권 허용, 기술료 감면제도 개선 등 제도적 개선방안도 검토해야 한다.

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연구보고서 통화정책의 채권시장 파급에 대한 연구
본 연구는 대내외 통화정책 충격이 국고채 시장금리의 기간 프리미엄과 기대 기준금리를 통해 파급되는 경로를 정량적으로 분석한다. 본 연구는 크게 장기금리를 기간 프리미엄과 기대 기준금리로 분해하기 위한 새로운 방법론을 제시한다. 그 후 이를 바탕으로 추정된 국고채 연물별 기간 프리미엄과 기대 기준금리 경로를 바탕으로 대내외 통화정책 충격의 파급경로를 분석한다. 먼저 우리나라 수익률곡선 수준의 점진적 구조 변화를 반영한 새로운 4-factor 선형 기간구조 모형을 제시하고 추정한다. 그 후 기간 프리미엄과 기대 기준금리의 변화를 파악하여 통화정책과 국채 시장 간 동태적 상관관계를 분석한다. 4-factor 모형의 추정을 위해 수익률곡선 자료로부터 수준, 기울기, 곡률 공통요인을 추출한 후 수준 요인을 순환치와 점진적 구조변화를 반영하는 확률적 추세로 분해한다. 기존 3-factor 선형 기간구조 모형과 본 연구가 제시한 4-factor 모형을 비교한 결과, 4-factor 모형이 통계적으로 크게 우세한 것으로 나타났다. 추정 결과는 크게 두 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 수익률곡선을 추세와 순환치로 분해한 결과, 만기가 짧을수록 금리변동 중 순환치가 차지하는 부분이 크고, 반대로 만기가 길수록 추세가 설명하는 부분이 많은 것으로 나타났다. 둘째, 기간 프리미엄 추정 결과를 이용하여 만기별 기대 기준금리를 추출하고 이를 기반으로 국채 시장의 동태적 기준금리기대를 산출한 결과, 향후 1년간 기준금리에 큰 변동에 없을 것이며 그 이후에 기준금리가 차츰 하락할 것이라는 기대가 형성된 것으로 나타났다. 추정된 기간 프리미엄과 기대 기준금리를 이용하여 통화정책과 채권시장 간 상호관계를 분석한 결과, 기준금리 충격은 기대 기준금리를 통계적으로 유의하게 상승시키며, 기대 기준금리 충격 또한 기준금리를 인상시킨다. 결과적으로 중앙은행은 국채 시장 충격에 적극적으로 대응하며, 국채 시장도 통화정책에 상당한 신뢰를 갖는 것으로 보인다.

다음으로 본 연구에서는 앞서 국고채 시장금리를 기대 기준금리 경로와 기간 프리미엄으로 분류한 결과를 바탕으로 대내외 통화정책 충격이 국고채 시장금리, 그중에서 기대 기준금리 경로 및 기간 프리미엄에 미치는 영향을 분석한다. 이때 국내 통화정책 충격은 3년 국채 선물시장의 고빈도 자료를 활용하여 식별하였으며 미국 통화정책 충격은 Swanson (2021)이 제안한 연준 기준금리 충격, 포워드 가이던스 충격, 그리고 양적완화 충격으로 분류하여 분석하였다.

분석 결과, 우선 국내에서 통화정책 충격이 발생하면 단기 국고채 시장부터 중장기 국고채 시장까지 유의미한 파급효과가 나타났다. 국내 통화정책 충격이 발생할 때 단기 국고채의 수익률이 중장기 국고채 수익률에 비해 더 큰 폭으로 상승했다. 이를 기대 기준금리 경로와 기간 프리미엄의 변화로 구분하여 분석하면, 단기 국고채의 기대 기준금리 경로가 더 큰 폭으로 상승한 가운데 기간 프리미엄의 경우에는 오히려 장기 국고채에서 더 큰 폭으로 상승했다.

한편, 미국에서 발생한 연준 기준금리 충격은 국내 국고채 시장금리에 유의미한 변화를 야기하지 못했다. 반면, 포워드 가이던스 충격과 양적완화 충격은 미국뿐 아니라 국내 국고채 시장금리에도 유의미한 변화를 야기하는 것으로 나타났다. 먼저 그 파급효과의 단기적인 크기 측면을 살펴보면, 양적완화 충격이 포워드 가이던스 충격에 비해 국내 국고채 시장금리에 더 큰 영향을 미친다. 물론 양적완화 충격은 시장금리가 하락하는 방향으로의 충격이고 포워드 가이던스 충격은 시장금리가 상승하는 방향으로의 충격이므로 그 방향은 반대이나 10 영업일 이내 단기에서는 양적완화 충격으로 인한 파급효과의 절댓값이 더 크다. 그러나 그 파급효과의 지속기간은 양적완화 충격보다 포워드 가이던스 충격이 더 길게 나타났다. 양적완화 충격의 경우 그 파급효과가 대체로 10 영업일 전후하여 소멸되는 반면에 포워드 가이던스 충격의 경우에는 30 영업일 내외로 지속되며 그 파급효과가 훨씬 장기화되는 특징이 나타났다. 단, 두 충격 모두 국내에서 발생한 통화정책 충격이 국내 국고채 시장금리에 미치는 파급효과의 지속기간에 비해서는 훨씬 짧은 것으로 나타났다. 또한 포워드 가이던스 충격과 양적완화 충격 모두 국내 국고채 기간 프리미엄에 미치는 영향의 지속기간은 10 영업일 이내로 짧게 나타났다.

연준의 결정에서 비롯된 통화정책 충격이 국내 국고채 시장금리에 미치는 영향의 크기가 작지 않지만 그 지속기간이 짧은 것은 우리나라의 중앙은행이 독립적인 통화정책을 수행하는 데 있어서는 긍정적인 요소라 할 수 있다. 또한 미국 통화정책 충격으로 인한 국내 시장금리의 변화가 주로 기대 기준금리 경로의 변화에 기인하므로 한국은행이 시장과 소통함으로써 그 영향을 원하는 수준으로 회귀시킬 수 있는 여지가 높다고 볼 수 있다. 다만, 여전히 포워드 가이던스 충격의 경우 그 파급효과가 한 달 이상 장기간 지속됨으로써 회사채 시장 및 가계부채 시장 등으로 파급될 수 있는 여지는 있다고 하겠다.

다음으로 본 연구에서는 우리나라 회사채 시장의 특징을 대내외 통화정책과 연관 지어 분석하였다. 이를 위해 우선적으로 회사채 시장의 장기 흐름에 관해 검토하였으며, 이를 토대로 하여 대내외 통화정책이 우리나라 회사채 시장의 가격과 거래량에 미치는 영향에 관해 분석하였다.

우리나라 회사채 시장은 장기적으로 꾸준히 성장하는 모습을 나타내었다. 채권 발행 잔액 기준, 금융채 및 비금융기업이 발행한 회사채 모두 최소 20년 이상 지속적으로 그 규모가 확대되었으며, GDP 대비 비중 또한 증가하였다.

한편, 발행시장의 규모 확대에도 불구하고 회사채 유통시장의 성장은 제한적인 수준에 머무르는 것으로 나타났다. 회사채 유통시장의 절대 규모는 지속적으로 상승하였으나, 발행 잔액 대비 거래량(회전율)은 국채시장에 비해 1/5 수준으로 여전히 낮은 수준에 머무르고 있는 것으로 관측되었다. 또한 대부분의 회사채 거래량이 금융채에 집중되어 있다는 측면에서 회사채 유통시장의 성장이 제한적인 수준에 머무르고 있다는 점을 확인하였다.

다음으로는 미국 통화정책이 회사채의 거래량 및 가격에 미치는 영향에 관해 분석하였다. 미국의 통화정책은 회사채 시장의 거래량에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 경향은 통화정책 기조가 긴축적이거나 통상적으로 거래량이 낮은 채권에서 보다 강하게 나타났다. 즉, 미국의 통화정책 요인이 부각되는 경제환경에서는 시장 참여자의 거래가 비교적 안전한 채권의 거래에 집중되며, 상대적으로 위험도가 높은 회사채의 경우 거래가 용이하지 않은 것으로 나타났다.

회사채의 거래량뿐만 아니라 가격 또한 미국의 통화정책에 유의미한 영향을 받는 것으로 나타났다. 미국의 정책금리가 25bp 상승한 직후 한 주간 우리나라 회사채 스프레드는 약 11~13bp 상승하는 것으로 나타났다. 다만, 미국의 정책금리 변동폭에 비해 스프레드의 반응 폭이 다소 제한적인 수준에 머무르는 이유는, 미국에서 통화정책 충격이 발생하는 경우 채권시장의 유동성이 감소하고 거래가 안전채권 중심으로 이뤄지기 때문인 것으로 보인다. 즉, 위험도가 다소 높은 채권은 미국 통화정책 충격 발생 직후 수일간은 거래 기회 자체가 상실되는바, 효과적인 가격 발견이 어렵기 때문인 것으로 판단된다.

한편, 국내 통화정책 충격도 회사채 이자율에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 특히 비우량물에 속하는 BBB- 회사채의 경우 신용 스프레드도 유의미하게 상승하는 모습이 나타났다. 국내 통화정책 충격이 회사채 금리에 미치는 영향을 분석한 결과, 대체로 미국에서 발생한 통화정책 충격에 비해 그 파급효과가 큰 것으로 나타났으며 이는 기존의 직관과도 부합하는 바이다.

이러한 점을 고려하여 미국의 통화정책 충격 발생 이후 수개월간의 채권 이자율 변화를 검토하였으며, 미국의 정책금리가 25bp 상승하는 경우 회사채 스프레드는 1~3개월 동안 28~56bp 상승하는 것으로 나타났다.

마지막으로 발행 기업의 재무상태가 미국의 통화정책에 대한 회사채 금리 반응성에 미치는 영향에 대해 검토하였으나, 통계적으로 강건한 관계가 발견되지는 않았다. 이는 미국 통화정책 충격 발생 시 비교적 안전한 등급의 채권으로 거래가 집중되기 때문에 기업의 재무상태가 미국 통화정책에 대한 채권의 이자율 반응성에 영향을 미칠 여지가 제한적이기 때문인 것으로 보인다.

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연구보고서 북러 밀착이 북한경제에 미친 영향과 시사점
본 연구는 러시아-우크라이나 전쟁 이후 급격히 심화된 북한과 러시아 간 관계의 변화 양상을 객관적 데이터와 엄밀한 계량적 방법론을 통해 다각적으로 분석하였다. 먼저, 빅데이터 기반으로 국가 간 관계를 수치화한 데이터를 활용하여 지난 10년간 북러 관계의 추세를 살펴본 결과, 2016년 유엔 안보리 상임이사국인 러시아가 국제사회의 대북제재에 동참한 이후 두 나라의 관계는 급격히 악화되었다. 이후 2018년 북한이 정상회담 외교를 통해 국제사회에 복귀하기 시작하면서 북러 관계 또한 완만한 회복세를 보였으나, 2020년 코로나19 방역 조치를 이유로 국경을 전면 봉쇄하면서 관계는 다시 위축되었다. 반면, 2022년 러시아의 우크라이나 침공 이후에는 북러 양국 간 전략적 이해가 맞물리며 관계가 빠른 속도로 밀착되었고, 그 결과 양국 간 협력이 과거 어느 시기보다도 강화된 것으로 분석되었다.

다음으로, 북한과 러시아의 대외경제 관계를 데이터를 활용하여 분석한 결과는 다음과 같이 요약될 수 있다. 북한의 대외교역 구조는 여전히 중국 중심으로 고착되어 있으며, 러시아의 비중은 제한적이다. 그럼에도 불구하고 석유제품과 발전설비 등 핵심 전략물자의 주요 공급처로서 러시아는 여전히 중요한 위치를 점하고 있다. 러시아의 대북 투자는 주로 교통 및 물류 인프라 분야에 국한되었으며, 높은 정치적 리스크와 대북제재의 부담으로 인해 러시아 기업들은 전반적으로 신중한 태도를 유지해 왔다. 다만, 러시아-우크라이나 전쟁 이후 러시아의 심각한 노동력 부족 문제와 북한의 외화 확보 필요성이 맞물리면서, 국제사회의 제재 국면 속에서도 북한의 해외노동자 파견이 지속되는 정황이 포착되고 있다. 한편, 관광 분야에서도 북한은 러시아인을 대상으로 한 관광 활성화를 시도하고 있으나, 의미 있는 규모의 외화 획득은 여전히 중국인 관광객에 한정되어 있어 북러 관광협력의 경제적 파급력은 제한적일 것으로 판단된다.

다음으로, 북러 군수 협력이 북한경제에 미친 영향을 실증적으로 분석한 결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 산업연구원의 ‘북한 산업 기업 DB’, 야간조도 데이터, 장마당 환율 및 시장가격 자료를 활용한 분석 결과, 군수 분야 협력 강화 이후 중화학공업 및 군수공업 중심 지역의 생산활동이 유의미하게 증가한 것으로 나타났다. 특히 포탄과 개인화기 등 러-우 전쟁과 직접적으로 관련된 품목을 생산하는 기업의 야간조도는 크게 상승했으나, 음식료품 등 경공업 기업의 산업활동은 오히려 감소하여 군수 중심의 불균형 성장이 심화된 양상이 확인되었다. 이러한 경향은 한국은행의 북한경제 성장률 추정치에서도 확인된다. 2023년 이후 중화학공업의 성장률은 두드러지게 높았지만, 경공업은 정체 상태를 보였다. 이는 북러 군수 협력이 북한경제의 특정 부문, 특히 군수 및 중화학공업의 생산력 강화를 견인했음을 시사하지만, 그 효과가 민수경제로 확산되지는 않았음을 의미한다. 또한 최근 환율과 물가의 급등세를 감안할 때, 러시아로부터의 식량 석유제품 공급이 주민 생활수준 개선으로 이어졌는지에 대해서는 논란의 여지가 있으며, 결과적으로 북러 협력 이후 북한경제의 성장세가 산업 전반의 회복이 아닌 군수부문 중심의 편향된 구조로 나타났음을 보여준다.

본 연구의 결과를 통해 다음과 같은 정책적 시사점을 도출할 수 있다. 북한은 러-우 전쟁의 최대 수혜국 중 하나로 꼽히고 있다. 북한이 러시아를 상대로 제공한 군수물자와 군대 파견의 반대급부로 어떤 품목을 얼마나 받았는지는 파악되지 않았으나, 이는 분명히 북한경제에 긍정적인 영향을 미쳤을 가능성이 있다. 본 연구의 결과는 현재까지 북한의 군수공장을 비롯해 중화학공업이 북러 밀착의 혜택을 가장 많이 받았음을 보여준다. 그러나 러시아로의 군수물자 공급 확대는 단순한 군사협력을 넘어, 장기적으로 북한의 산업구조와 기술 역량 전반에 변화를 초래할 수 있다는 점에서 주목할 필요가 있다. 군수물자 생산 증가는 금속, 기계, 화학, 전자 등 핵심 중공업 부문의 생산능력을 자극하며, 이는 민수경제의 산업활동 활성화로 이어져 일정 부분 주민 후생에도 영향을 미칠 가능성이 있다. 다만, 최근 북한 내부 시장은 물가 급등과 환율 불안, 그리고 코로나19 이후 강화된 당국의 통제로 인해 극심한 불안정 상태에 놓여 있다. 이에 따라 북러 밀착의 경제적 수혜를 누리는 공식부문과 상대적으로 소외된 비공식부문 간의 양극화가 심화되는 양상을 보인다. 향후 러시아-우크라이나 전쟁이 종결되면 북한의 대러 군수물자 공급도 불가피하게 축소될 것이며, 군수부문의 특수가 종료된 이후에도 당국이 장마당 통제를 지속한다면 북한 주민의 경제적 어려움은 한층 가중될 가능성이 높다.

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연구보고서 국채발행 증가의 영향과 정책방향
본 연구는 코로나19 경제위기 이후 급격히 증가한 국고채 발행량 증가의 영향을 분석하고 국고채 대내외 수요 기반에 대한 연구를 진행한다. 우리나라의 국고채 발행량은 코로나19 대응을 위한 확장적 재정정책의 재원 조달 과정에서 큰 폭으로 상승하였다. 국고채발행이 증가하면 국고채 금리(수익률)가 상승한다. 자금시장의 수요는 크게 가계, 기업, 정부, 그리고 대외부문으로 구성된다는 점을 고려할 때 국고채 발행량 증가는 국고채 금리뿐 아니라 가계와 기업이 마주하는 금리의 상승도 야기한다. 한편, 그 방향은 반대이지만, 국고채 발행량 감소에 따른 국고채 수익률 변화의 측면에 국고채 조기상환(buy-back; 바이백)이 있다. 본 연구에서는 거시경제변수를 포함한 동태적 넬슨-시겔 모형(dynamic Nelson-Siegel model with macro factors)을 이용하여 국고채 발행량 증가 및 국고채 바이백에 따른 수익률 곡선의 변화를 추정한다. 실증분석 결과, 국고채발행이 1조원 증가할 때 국고채 수익률은 약 2.5~2.9bp 상승하며, 이러한 현상은 국고채 발행량이 빠르게 증가한 코로나19 이후 더 두드러지고, 국고채 수요 저변이 비교적 부족한 중장기물에서 더욱 크게 나타난다. 한편, 국고채 긴급 바이백(buy-back) 상황을 분석한 결과, 국고채 바이백 규모가 1조원 증가할 때 국고채 수익률은 약 1.9~2.1bp 감소한다. 국고채 바이백에 따른 수익률 감소의 영향도 발행량 증가에 따른 수익률 증가의 영향과 마찬가지로 상대적으로 수요 기반이 적은 중장기물에서 더욱 크게 나타난다.

다음으로 국고채 대내 수요 측면에서, 금융시장의 거시건전성 규제가 국고채 수익률에 미치는 영향을 분석한다. 금융건전성 규제는 금융기관과 그로부터 비롯되는 제반 금융시스템의 안정성을 유지하기 위해 도입되었다. 하지만 일부 금융건전성 규제는 시스템 안정성뿐 아니라 국고채 수요에도 직간접적인 영향을 미침으로써 시장금리에도 영향을 미치고 결국 자원의 배분에도 영향을 미칠 수 있다. 본 연구에서 중점적으로 분석하는 금융건전성 규제는 단기자금시장 안정성 규제인 증권사 콜시장 참여 제한과 은행권 유동성 규제인 LCR(Liquidity Coverage Ratio) 규제이다. 이들은 글로벌 금융위기 이후 각 시장에서 시스템 안정성 확보를 위해 도입되었으며, 다른 한편으로는 국고채 수요에도 영향을 미칠 수 있는 대표적인 금융안정성 규제이다. 본 연구의 분석 결과, 증권사의 콜시장 참여를 자기자본 대비 25% 이하로 제한하고 그 이후 원칙적으로 배제한 결과 증권사의 환매조건부채권매매(Repo)시장 참여가 유의미하게 증가했다. 이에 따라 증권사의 국고채 수요가 증대되었고 그 결과 도합 10.8~12.5bp 내외로 국고채 수익률이 감소한 것으로 분석된다. 한편, LCR 규제가 단계적으로 도입됨에 따라 은행의 국고채 수요도 증가하고, 그 결과 국고채 수익률은 도합 약 6.1~7.3bp 내외로 감소하는 것으로 나타난다. 이러한 결과는 향후 금융건전성 규제 도입이나 기존 거시건전성 규제의 강도를 조정할 때 국고채 수요를 통한 금융시장 파급효과도 고려할 필요가 있음을 시사한다.

마지막으로 국고채 대외 수요 측면에서 대외불확실성이 외국인 자본유출입과 환율에 미치는 영향을 고찰한다. VIX로 대표되는 대외불확실성이 증가하는 경우 외국인 자본은 유출되고 환율은 절하되는 것으로 알려져 있다. 그러나 최근 이러한 변동성이 감소하였음을 확인하였다. 즉, VIX가 증가함에 따라 외국인 자본이 유출되고 환율이 상승(절하)되는 규모가 과거 대비 감소했다. 특히 외국인의 국채 수요가 이러한 변화를 야기한 것으로 사료된다.

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연구보고서 단시간 노동의 증가요인과 정책 제언
본 연구는 지난 10여 년 동안 노동시장에서 단시간 노동이 증가한 원인을 탐색하여 정책적 시사점을 도출한다. 제2장에서는 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사와 고용형태별 근로실태조사 자료를 이용하여, 어떠한 유형의 단시간 근로자가 언제 많이 늘었는지를 살펴 연구가설을 도출하였다. 단시간 노동의 증가는 주로 고령층과 서비스업 근로자 및 초단시간 근로자가 주도하였으며, 시기적으로는 2016~19년에 활발하였다. 이를 바탕으로 단시간 노동의 증가를 설명하기 위하여 ① 고령층 임금근로자의 증가와 서비스업의 확대 등 경제 전체 임금근로자 구성 변화, ② 주 15시간을 경계로 노동비용이 크게 변화하는 비선형적 노동비용 구조와 그 정착, ③ 2018~19년의 최저임금 인상 등의 세 가지 가설을 도출하고, 이후의 장에서 각각의 가설을 분석하였다.

제3장에서는 임금근로자 구성 변화의 기여분을 DiNardo et al.(1996)의 요인분해 방법론을 이용하여 분석하였다. 그 결과, 임금근로자 구성 변화가 가지는 설명력은 제한적이었다. 이는 다수의 집단에서 단시간 노동의 비율이 증가하는 등 집단 내(within) 증가 추세가 뚜렷하게 나타났고, 인구구조 변화라는 측면에서 단시간 근로자의 중요한 두 집단인 청년층 근로자의 감소와 고령층 근로자의 증가가 서로를 상쇄하였기 때문이었다. 이는 구성 변화보다는 제도적/정책적 요인 등에서 단시간 근로자의 증가 요인을 탐색해야 함을 의미한다.

제4장에서는 제도적 요인으로 인한 노동수요의 반응을 중심으로 초단시간 노동의 증가를 분석하였다. 주 15시간/월 60시간을 경계로 노동비용이 크게 변화하는 제도적 구조에 주목하고, 이를 비선형적 노동비용 구조라 명명하였다. 이러한 비선형적 노동비용 구조의 법적/제도적 요소는 오랫동안 존재하였으나, 제도가 준수되며 실질적인 영향력을 발휘한 것은 2010년대의 일로 보인다. 월 60~99시간 근로자의 사회보험 가입률 변화의 산업 간 변이를 이용하여 분석한 결과, 비선형적 노동비용 구조의 정착과 초단시간 근로자 증가 간의 실증적 상관관계를 발견하였다. 이러한 상관관계는 특히 근속 1년 미만 신규 근로자에게서 뚜렷하였다.

제5장에서는 최저임금 인상이 근로시간 분포 변화에 미친 영향과, 일반 단시간 근로자 중 고령층 근로자 증가에 미친 영향을 살펴보았다. 최근 최저임금 연구의 방법론적 논의를 바탕으로 2018~19년의 최저임금 인상을 사건사 분석의 틀로 분석한 결과, 최저임금 영향권에 있는 저임금 집단의 시간당 임금은 최저임금이 크게 인상된 2018~19년에 기존의 증가 추세와 확연히 구분되게 증가하였다. 그러나 초단시간 노동은 2017년 이전의 증가 추세와 유사하게 증가하였다. 이는 최저임금 인상으로 인하여 초단시간 노동이 증가하였다기보다는, 저임금 집단이 별개의 추세적 변화를 겪으면서 초단시간 노동이 증가하였을 가능성을 시사한다. 그리고 저임금 집단에서 초단시간 근로자 증가를 야기한 추세적 변화 요인은 제4장에서 분석한 저임금 산업에서의 비선형적 노동비용 구조의 정착일 가능성이 크다.

제6장에서는 논의를 마무리한다. 실증분석의 내용을 요약한 후, 이를 바탕으로 정책 제언을 모색한다. 핵심적인 정책 제언으로 특정한 근로시간에서 노동비용이 크게 변화하는 비선형적 노동비용 구조를 완화할 것을 제안한다. 이후 비선형적 노동비용 구조의 가장 큰 부분인 주휴수당을 중심으로, 제도 변화의 방향성과 그 과정에서 예상되는 어려움을 살펴보았다.

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연구보고서 북한의 시장가격체계 분석과 정책적 시사점
본 연구는 북한의 시장가격에 대한 연구를 새롭게 조명하여 이를 한 차원 더 높게 만들려는 목적으로 시도되었다. 그리고 이는 역설적으로 현재 외부세계의 북한 시장가격 연구가 당면한 어려움 또는 딜레마를 직접적으로 반영하는 것이었다. 실제로 현재 외부세계에서는 북한의 시장가격에 대한 우리의 관측치에 다양한 의구심을 제기하고 있으며, 북한의 시장가격 움직임 역시 이제까지 우리가 예측한 것과는 다른 양상을 보이는 것 아니냐는 질문을 제기하고 있다. 본 연구에서는 이러한 질문과 의구심들을 배경으로 하면서도, 외부세계의 북한 시장가격 연구의 중요성을 환기하고, 앞으로 더욱 이를 발전시킬 여지가 충분하다는 사실을 확인하는 것이 중요한 과제였다.

이를 위해 본 연구에서는 북한의 시장가격과 이에 대한 외부세계의 관측치 자체에 대한 본격적 논의를 시작으로 하여, 북한의 상품가격 결정 메커니즘을 분석하고, 더욱 나아가 이제까지 제대로 태클되지 않은 북한의 시장서비스가격에 대한 경제학적 분석 역시 시도하였다. 이러한 과정을 통해 본 연구에서 도달한 결론을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 비록 북한 시장가격에 대한 외부세계의 관측치가 다양한 한계와 문제점들을 보유하고는 있지만 이를 토대로 북한의 시장가격을 분석하는 일은 가능하며, 또한 의미 있는 일이다. 표면적으로 이들 관측치에 나타나는 관측 결과의 불일치성 등과 같은 문제는 북한 시장가격의 특징 자체로 인해 얼마든지 발생 가능한 것이기 때문이다. 또한 이들의 신뢰성 역시 높다고 판단할 수 있다. 특히 2020년 이전, 코로나19 팬데믹 시기 이전에 생성된 관측치들의 신뢰성은 상대적으로 더욱 높다고 평가할 수 있기 때문이다. 주의할 점은 북한의 시장가격 형태이다. 실제로 북한의 시장가격과 관련하여 현재 우리가 잘 알고 있는 곡물과 같은 상품가격은 물론, 서비스의 가격, 노동에 대한 가격, (임금) 금융에 대한 가격 등이 형성되어 있는 것으로 파악된다. 여기에 더해 시장가격이라고 부를 수 있는지는 불확실하지만, 각종 장세와 사회적 과제 등과 같은 국가납부금 역시 본질적으로 시장에서 시장가격을 중심으로 형성되고 있는 것으로 파악된다. 이 외에도 국가가 무료로 제공하는 의료나 교육과 같은 공공서비스 역시 정확한 시장가격이 형성되어 있는지는 불확실하지만 시장에서 일정한 비용이 지출되고 있음은 분명하다. 따라서 시장가격에 대한 분석은 단순한 상품가격에 대한 분석에 그쳐서는 안 된다. 오히려 이를 뛰어넘어 서비스나 금융, 임금, 각종 국가납부금과 기타 공공 인프라에 대한 사용 비용으로 확대될 필요가 있다.

문제는 이들 각각의 시장가격은 그것의 형성 메커니즘과 발전 방식이 서로 매우 차별적이라는 것이다. 당연한 말이지만, 북한을 비롯한 모든 시장가격은 수요와 공급에 의해 결정된다. 그러나 이러한 수요와 공급이 각각의 상품, 서비스, 금융, 노동 등 거래되는 품목에 있어 나타나는 방식은 매우 다르며, 특히 이러한 현실은 현재 북한의 시장에서 더욱 두드러진다. 다만, 현재 북한의 시장가격에 있어서는 상품의 가격 형성 과정이 서비스의 그것보다 더욱 안정적이며 경쟁적이고, 나머지의 가격들에 있어서는 이러한 불확실성이 더욱 크다고 볼 수 있다. 이에 따라 외부세계의 북한 시장가격 분석은 우선 시장의 핵심을 이루는 상품가격에 대한 정밀한 분석에서부터 시작하여, 이후 서비스가격에 대한 분석 그리고 나아가 여타의 가격에 대한 데이터의 집적과 정보의 분석으로 확대하는 것이 바람직할 것이다.

따라서 제3장에서는 북한 시장이 합법화된 후 상품가격이 어떻게 형성되고 변화해 왔는지를 분석한다. 그리고 이를 통해 국제가격 및 북한당국의 정책이 북한 시장 상품가격에 어떤 영향을 미쳤는지를 다룬다. 분석 결과, 지역별로 평양, 신의주, 혜산 등의 시장에서 가격 차이가 존재하는 것으로 드러났다. 이는 물류 및 지리적 요인에서 비롯되는데, 2020년 코로나19로 인한 국경봉쇄와 이동 제한은 지역 간 가격 격차를 심화시키는 결과를 초래했다. 그리고 주요 상품의 시장가격은 중국 시장가격과 유사한 추세를 보이며, 환율 변화와 긴밀히 연결되어 있었다. 제3장에서는 이를 시계열 분석을 통해 증명한다. 이는 북한의 상품가격에 대한 국제가격의 전이 현상이 뚜렷함을 나타내고, 이는 다시 북한 시장의 대외 의존도를 반영한다고 볼 수 있다. 다만, 코로나19 팬데믹 기간 동안 국경봉쇄와 대북제재 강화로 인해 국제가격과의 연계가 약화되었으며, 상품 공급 부족으로 물가가 상승하고 가격 변동성이 증가했다.

마지막으로 제4장에서는 상품가격에 편중된 기존 연구를 보완하고, 북한 시장가격체계에 대한 종합적인 이해를 위해 비상품가격에 대한 조사와 분석을 시도했다. 북한 시장의 비상품가격은 서비스가격과 조세, 준조세로 구분하였으며, 평양, 신의주, 혜산 지역에서 2023년 9월~2024년 10월에 거래된 55개 서비스가격과 40여 개 조세, 준조세에 대해 조사했다. 본 연구에서 발견한 비상품가격의 특징들은 다음과 같다. 우선, 서비스가격은 비공식성의 정도에 따라 가격 수준과 외화 거래 여부가 결정되는 것으로 관찰되었다. 전기, 수도와 같은 생산자 서비스는 국정가격정보가, 의료, 교육과 같은 사회서비스는 ‘무료’라는 결과 등이 취합된 데 반해, 비공식화 수준이 높은 음식, 미용 등의 개인서비스, 물류/운송 서비스의 경우는 시장가격 정보가 취합되었다. 또한 이미 시장가격으로 거래되는 서비스들도 불법성이 높을수록 가격 수준이 높고, 외화 거래 비중이 높은 것으로 확인되었다. 다음으로, 비상품가격의 지역별 격차는 품목별로 상이했으나, 개인서비스와 국가납부금의 규모는 평양이 신의주, 혜산에 비해 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 반면, 공식부문의 사용료, 사금융시장의 이자율, 수수료는 지역별 편차가 크지 않은 것으로 관찰되었다. 마지막으로, 북한에는 매우 다양한 종류의 준조세가 존재하는 것으로 확인되었다. 본 연구에서 1년여간 조사한 준조세의 종류는 약 35~40개에 달하며, ‘농번기 농촌활동’, ‘8.3 비용’, ‘외화벌이’와 같은 보편적 준조세 이외에도 월평균 약 4개, 약 3만 4천원~5만원의 기타 준조세가 부과되는 것으로 관찰되었다. 개별 준조세의 강제성 수준과 부과 대상을 구체적으로 파악하기는 어렵지만, 북한의 낮은 소득 수준을 감안할 때 준조세 부담이 생계비에 미치는 영향이 상당할 것으로 예상된다. 북한의 비상품가격은 상품가격과 함께 북한 가계지출의 수준과 구성을 파악하는 데 중요하다는 점에서 앞으로도 조사, 연구가 지속될 필요가 있다.

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연구보고서 인구감소 시대 인적자원의 효율적 활용을 위한 종합 연구
제1장에서는 먼저 대한민국 인구 전망을 살펴본다. 비록 시나리오에 따라 다소간 차이는 있지만, 2040년대 이후 인구감소가 가속화될 것으로 나타나고 있다. 특히 인구 고령화가 빠르게 진행되면서, 2025년에 65세 이상 인구 비중이 20%에 도달하고 2050년에는 약 40%에 도달할 전망이다. 15~64세 인구의 빠른 감소는 전반적인 노동력 감소는 물론 기업 역동성 저하로 인한 총요소생산성 감소를 야기하여 경제성장을 크게 둔화시킬 것으로 예상된다. 다만, 그동안 노동시장 참여가 낮았던 인구집단의 경제활동참여를 제고하고 이들을 생산적으로 활용할 수 있다면 상당 부분 만회가 가능하다.

고령층의 경우 고용률 자체는 낮지 않지만, 중년 이후 조기퇴직 비중이 높고 그 이후 생산성이 낮은 일자리에서 일하는 경우가 많다. 인구 고령화와 함께 장애 이후 노동시장 참여의 중요성이 확대되고 있으나, 15~64세 장애인의 고용률은 15~64세 전체 인구의 고용률에 비해 20%p 이상 차이를 보이고 있다. 여성의 경우 출산/육아기 고용률이 두드러지게 낮을 뿐만 아니라 그 외의 연령대에서도 다른 국가들에 비해 전반적으로 고용률이 낮고 성별 임금격차가 높게 나타나고 있어, 여성인력의 생산적인 활용이 이루어지고 있다고 보기 어렵다. 마지막으로 OECD 국가들에 비해 대한민국의 이민배경인구 비중은 상대적으로 낮은 수준으로 외국인 인구 유입 증가는 총인구 감소를 늦출 수 있으며, 특히 최근 정주형 이민 확대에 대한 관심이 커지고 있다.

하지만 이러한 인적자원의 저활용 상태에는 여러 원인이 복합적으로 작용하고 있어 특정 인구집단 활용을 확대하려는 정책이 생각하지 못했던 부작용을 초래하기 쉽다. 예컨대, 정년연장은 우리나라 노동시장 상황에서는 고령 노동력 활용을 촉진하는 효과가 미미하고 오히려 청년고용 위축과 같은 부작용이 있을 수 있다는 지적이 있다. 또한 그동안 과소 고용되었던 특정 집단에 대해 일정 비율의 고용 의무나 고용상 차별 금지 의무가 강화되면 사업주의 부담이 증가하여 오히려 해당 집단에 대한 고용이 전반적으로 위축될 가능성도 존재한다. 뿐만 아니라, 정주형 이민 확대의 경우에는 경제적 차원을 넘어 사회 전반적 차원에 영향을 미칠 수 있다. 노동시장에서의 저활용을 효과적으로 극복하려면 각 인구집단별로 보다 구체적인 현실 파악 및 원인 분석이 선행되어야 하며, 전반을 아우르며 우선순위를 정하는 종합적 접근이 필요하다.

제2장에서는 먼저 고령층 인구의 경제활동을 중심으로 살펴본다. 최근의 고령 인구는 과거의 고령 인구보다 더 오래 건강하게 살아가는 추세가 분명하다. 이러한 추세는 세계적으로 비슷하게 나타나지만, 대한민국 고령층의 고학력화 및 (고령층) 여성의 경제활동 증가가 두드러지는데, 이는 인구감소 대응 차원에서 특히 유리한 측면이 있다. 과거에 비해 상용직의 비중이 크게 증가하고 화이트칼라 직군의 비중이 커지는 등 일자리의 질적 측면 변화도 분명하게 관찰된다. 생산성이 높은 새로운 고령 세대의 등장은 분명 희망적인 소식이다.

하지만 고령층 근로자가 겪는 장기재직과 재취업의 어려움은 수십 년간 유사하게 지속되고 있다. 가장 최근의 고령층에서도 50대 조기퇴직이나 정년퇴직으로 원하지 않게 생애주직장을 떠나는 비중이 여전히 높고, 생애주직장 퇴직 이후 실업 상태에 머무르거나 단기 계약직으로 재취업하는 비중도 높다. 그 이유로는 장기재직자 퇴직 유도 관행, 고령층의 높은 단기 계약직 비중, 상대적으로 이른 정년과 연령차별 등을 들 수 있다. 이러한 제도와 관행은 대기업을 중심으로 한 연공서열적 임금체계와 조직구조, 정규직-비정규직 간 고용보호 격차 등 노동시장의 구조적 문제와 단단하게 맞물려 있다.

이러한 상황에서는 최저정년 상향이나 연령차별 금지 강화와 같은 단편적 접근으로는 고령층 노동수요 부족 문제를 해결하기 어렵다. 최저정년의 상향은 조기퇴직을 오히려 촉진하거나 다른 연령대 고용을 줄이는 등의 부작용이 있는 것으로 보고된 바 있다. 이에 더하여 지난 2010년 전후의 연령차별 금지 입법의 영향에 관한 본 연구의 심층분석 결과, 연령차별 금지의 전면적인 강화 이후 기대되었던 효과를 확인하지 못했고 오히려 100인 이상 사업체에서의 고령자 채용 축소가 있었던 것으로 확인되었다. 장기적으로 정년을 연장하고 연령차별을 금지할 필요성은 명백하지만, 현재의 노동시장 구조하에서는 지나치게 높은 50대 조기퇴직과 하향 재취업을 줄일 수 있는 정책부터 우선 시행할 필요가 있다.

우리나라 장기재직자의 고용이 50대에 갑자기 불안정해지는 주요한 이유 중 하나는 근속연수에 따라 임금이 높아지는 동시에 근속연수에 따라 해고나 퇴직 유도의 우선순위에 놓이게 되는 특이한 조합에서 찾을 수 있다. 오늘날의 급속한 고령화 상황에서는 임금과 고용안정 모두 근속연수와 분리할 필요가 있다. 최근 장기재직을 원하는 근로자들이 증가하고 있는데, 만일 직무/성과급 등의 비중을 높여 임금의 유연성은 높이는 대신 일정 연령 이후 경영상 해고 기준에서 후순위에 놓이는 선택지가 주어진다면, 이를 자발적으로 선택할 가능성이 상당할 것이다. 정부는 기업이 이러한 선택지를 제공하도록 촉진할 수 있다.

또한 고령층 단기 계약직 비중이 높은 우리나라의 특수한 현실하에서는 고령층 비정규직 고용의 안정성을 높이기 위한 조치들이 필요하다. 예컨대, 실업급여를 받는 기간제 근로자가 많은 고용주에게 더 많은 보험료를 부과하는 일종의 경험요율제를 검토할 필요가 있다. 하지만 보다 근본적으로는 정규직과 비정규직 간의 해고비용 격차를 줄이는 점진적 개혁을 통해 노동시장 이중구조를 완화해 나가야 한다.

다음으로 제3장에서는 인구 고령화와 함께 그 중요성이 커지고 있는 장애인의 경제활동을 중심으로 살펴보았다. 먼저 장애가 경제활동에 미치는 효과를 개인 단위 행정자료인 "취업활동통계등록부" (2015~2022년)를 통해 분석한 결과, 장애 발생 이후 고용률은 약 25% 감소하며, 이러한 감소폭은 장애 발생 2년 후까지 유지되는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 장애가 경제활동에 미치는 부정적 효과가 장기적으로 지속될 가능성을 시사하며, 장애인의 재취업을 촉진하기 위한 지원정책의 필요성을 보여준다.

장애인 고용증진을 위해 도입된 직접 일자리 사업은 미취업 장애인들에게 공공 일자리 참여 기회를 제공하여 사회참여 및 소득을 보장하는 목적뿐만 아니라, 민간 일자리로의 이전을 장려하는 목적을 가지고 있다. 이 사업은 미취업 장애인들 사이에서 수요가 높으며, 2023년 기준으로 직접 일자리 사업에 의한 취업이 장애인 임금근로자의 약 25%를 차지할 정도로 규모가 확대되고 있다.

심층분석 결과, 직접 일자리 사업은 장애인의 고용률과 소득을 단기적으로 증가시키는 효과가 있으나, 장기적으로는 그 효과가 점차 감소하는 것으로 나타났다. 또한 직접 일자리 사업이 일반 일자리로의 이전을 장기적으로는 오히려 저해할 가능성이 있는 것으로 확인되었다. 직접 일자리 사업의 종합적인 평가를 위해 심리적인 요소에 미친 효과를 살펴본 결과, 장애인의 자아존중감과 자기효능감을 증진시키는 효과가 있었으나, 이러한 효과는 단기적인 데 그쳤다.

장애인 직접 일자리 사업 참여자들의 일반 일자리 이전을 촉진하고 중장기적인 고용 성과를 높이기 위한 개선이 시급하다. 민간기업 및 공공기관과의 연계성을 강화하고 개인의 역량을 반영하는 직무 개발, 참여자의 사후 관리를 담당할 전문인력 양성, 장애인 일자리 참여자를 대상으로 직무 강화를 위한 교육훈련과 취업지원 기회 확대 등이 필요하다.

이어지는 제4장에서는 여성의 경제활동에 초점을 맞춘다. 특히 누수 송수관(leaky pipeline) 관점에서 생애주기 단계별로 여성인력의 누수 시점을 식별하고 관련 요인을 분석한다.

경제활동참가율과 성별 임금격차를 중심으로 여성인력의 양적/질적 누수 시점을 탐색한 결과, 여성인력의 주요한 누수 시점은 1차적으로는 노동시장 진입기인 20대 중후반이며, 2차적으로는 출산/육아기인 30대 중반인 것으로 관찰되었다. 각 누수 시점의 주요한 누수 요인을 실증적으로 분석한 결과, 노동시장 진입기에 관찰되는 1차 여성인력 누수는 주로 산업/직업의 성별 분리와 밀접한 관련이 있는 것으로 나타났다. 출산/육아기의 2차 누수는 일/가정 양립이 어려운 노동시장 구조와 여성의 비대칭적인 육아 부담이 주요 요인으로 분석되었다.

여성인력의 효과적 활용을 위해서는 출산/육아의 비용을 줄이는 것뿐 아니라 전공 및 직업 선택에서의 성별 격차를 좁히는 광범위한 정책적 노력이 필요하다. 첫째, 노동시장 진입기의 누수는 성별 전공분리로부터 이어지는 만큼, 여성인력이 미래 고부가가치 산업부문으로 유입될 수 있도록 교육과정 단계의 왜곡을 줄일 필요가 있다. 특히 성역할에 대한 고정관념으로 인해 전공 선택이 왜곡되지 않도록 성평등적인 교육환경 조성에 세밀한 관심을 기울일 필요가 있다. 둘째, 출산/육아기 여성인력 누수를 개선하기 위해 일/가정 양립제도의 확충을 지속할 필요가 있다. 이는 전공 및 직업 선택에서의 왜곡을 줄이는 효과도 가져올 것으로 기대된다. 다만, 단순히 기존의 일/가정 양립정책을 양적으로 확대하는 것만으로는 부족하며, 여성인력의 사회적 활용 측면에서 일/가정 양립정책의 효과가 제고될 수 있도록 추가적인 노력이 필요하다. 정책의 수용도를 높이고 효과성을 제고하려면 가족친화적 사회규범의 확산과 함께 고용/근로시간/임금 측면에서 적절한 유연화 전략이 요구된다.

제5장에서는 외국인력의 유입에 관한 내용을 다룬다. 저출산/고령화로 대표되는 우리나라의 인구구조 변화를 고려할 때, 외국인력의 유입은 꾸준히 증가할 것으로 예상된다. 기존 국내 실증연구의 대부분은 노동시장에 미치는 영향에 초점을 맞추었으며, 내국인의 교육수준이 높고 저숙련 인력이 부족한 우리나라 상황에서 외국인력 유입이 노동시장의 활력을 제고하는 역할을 할 수 있음을 보고하고 있다. 하지만 외국인력의 유입은 단순히 내국인 노동력의 대체만을 의미하지 않는다. 외국인은 내국인과 상이한 문화적 배경이나 종교 등을 지니고 있으므로 사회문화적으로 더 큰 파급효과를 발생시킬 수 있다는 점을 고려할 필요가 있다.

본 연구에서는 질병관리청의 "지역사회건강조사"와 행정안전부의 "외국인주민현황" 자료를 활용하여, 2015~19년 기간 동안 229개 시군구별 외국인 유입 현황을 파악하여 외국인 유입 증가가 내국인의 네 가지 사회자본(신뢰, 도움, 안전, 생활환경)에 영향을 미쳤는지 확인하였다. 분석 결과, 지역으로 외국인 주민이 유입됨에 따라 내국인의 지역 인식 중 ‘안전’과 ‘생활환경’ 측면의 인식이 악화되는 것으로 나타났다. 이러한 내국인의 인식 변화는 외국인에 대한 부정적 인식과 실제적인 지역 편의시설의 악화 모두에 기인하는 것으로 보인다. 이러한 사회자본에 미치는 부정적 영향은 지역과 유입되는 외국인 유형에 따라 큰 차이가 있는 것으로 분석되었다. 먼저 대부분의 부정적 영향은 수도권에서 나타났으며, 비수도권에서의 효과는 통계적으로 유의하지 않았다. 또한 정주형과 임시체류형으로 외국인을 구분할 경우 부정적 효과는 정주형 외국인 유입의 증가에서 훨씬 크게 나타났다. 이러한 결과는 정주형 이민자의 증가가 노동시장에서는 긍정적으로 작용할 수 있지만, 사회문화적인 비용을 치를 수 있음을 의미한다.

사회자본 영향에 관한 결과와 기존 노동시장 관련 연구를 종합해 볼 때 외국인의 증가, 특히 정주형 외국인의 증가는 점진적/선별적으로 꾸준히 이루어져야 할 것이다. 노동시장에 미치는 긍정적 영향을 고려할 때 정주형 외국인의 유입은 필요하지만, 급격한 증가는 사회문화적으로 부작용을 발생시킬 수 있기 때문이다. 따라서 비수도권 지역을 중심으로 현재 고용허가제 등의 임시체류형 외국인 중 우수한 인력을 대상으로 정주화를 점진적으로 추진할 필요가 있다. 우수한 외국인력을 지금 확보하는 것은 미래의 우수한 외국 인력을 유치하는 데 있어서도 가장 효과적인 정책일 수 있다.

제6장에서는 후속연구 내지는 추후의 정책적 논의를 위해 각 장에서 제시된 정책 방향들을 종합하고 우선순위를 부여하여 제시한다. 성과가 나타나기까지 예상되는 시간을 기준으로 단기, 중기, 장기적 과제를 구분해 보면 다음과 같다.

첫째, 단기적 시야(5년 이내)에서는 새로운 고령층의 등장과 여성 경제활동참여 확대 추세 가운데, 이들을 생산적으로 활용하고 외국인 우수인력을 확보해 나가는 방향의 정책에 주력할 필요가 있다. 예컨대, 임금 유연화와 동반된 정년 이전의 고용안정을 유도하는 보조금을 도입하거나 정년 이후 계속고용과 관련된 지원을 확대할 수 있다. 본인 및 배우자의 출산/육아기 근로시간 단축이나 (근로자 주도) 유연근무 활성화 등 여성 노동시장 성과 제고에 도움이 되는 일/가정 양립 지원정책을 강화할 수 있다. 또한 장애인을 포함하여 취약계층 대상의 적극적 노동시장정책을 지속적으로 평가하고 개선해 나갈 필요가 있다. 외국인 인력의 경우 우수한 고용허가제 근로자의 정주화를 유도하고 허가 산업 및 규모 등에 관한 규제를 완화하여 비수도권을 중심으로 우수인력을 확보해 나가는 정책을 지금부터 시행할 필요가 있다.

둘째, 중기적 시야(5~10년 이내)에서는 노동시장의 구조개혁에 주력할 필요가 있다. 사회적 대화를 통해 사회안전망을 강화하면서 노동시장 이중구조를 완화하고, 고용-근로시간-임금을 동시에 유연화하는 한편 최저정년을 65세 혹은 그 이상으로 점진적으로 연장할 필요가 있다. 이러한 패키지 합의를 수년 내에 달성하여 시행할 수 있다면 인력난이 예상되는 약 10년 이후 시점의 노동공급 축소에 효과적으로 대응할 수 있을 것이다. 또한 산재 예방을 강화하는 한편, 장애 개념을 근로능력 중심으로 재정립하여 장애인의 노동시장 참여 지원의 효과성을 제고할 필요가 있다.

셋째, 장기적 시야(10년 이상)에서 꾸준히 토대를 구축해 나가야 할 영역은 주로 교육 및 문화와 관련된다. 예컨대, 중장년층을 대상으로 하는 효과적인 평생학습체계를 구축할 필요가 있다. 인공지능과 같은 새로운 기술의 충격으로 숙련의 유용성이 변화할 때 재직자들은 새로운 숙련을 형성할 기회를 충분히 제공받을 수 있어야 한다. 이를 위해서는 교육과 훈련 간 칸막이를 제거하고 학위와 자격 등을 연계하는 한편, 산학 간 협력을 강화하여 현장 중심의 학습과 기술 활용을 촉진할 필요가 있다. 또한 전공 및 직업 선택이 왜곡되지 않게 하기 위해 초중등교육 단계에서부터 충분한 정보와 기회가 제공되어야 하며, 특히 여성의 이공계열 선택이 위축되지 않도록 제약요건들을 적극적으로 제거할 필요가 있다. 지역 내 고등교육의 통합적 개편 과정에서 지역 내 노동수요에 부합하는 전공 선택이 이루어질 수 있도록 교육수요와 교육공급을 조정하고 전공 선택의 폭을 확대해 나가는 노력도 이와 긴밀하게 연관된다. 한편, 장기적으로 정주형 이민이 확대될 것을 전제로 할 때, 다양한 인종과 문화를 수용할 수 있는 사회통합체계를 지금부터 구축해 나갈 필요가 있다.

요약 보기

연구보고서 문화콘텐츠산업의 성장에 관한 실증적 고찰과 정책 방향
최근 넷플릭스 드라마 <오징어 게임 2>의 개봉은 한국 드라마와 문화콘텐츠에 대한 전 세계적 관심을 다시 한번 고조시키는 계기가 되었다. 한국의 드라마, 영화, 음악, 만화 등은 글로벌 시장에서 꾸준히 주목받으며 흥행 성과, 시청률, 조회수 등 다양한 지표에서 뛰어난 성과를 기록하고 있다.

문화콘텐츠산업은 이제 단순히 유희와 오락을 제공하는 차원을 넘어, 경제적/사회적 가치를 창출하는 핵심 산업으로 자리 잡았다. 그러나 이러한 산업의 성장 과정을 체계적으로 이해하고, 그 과정에서 나타나는 문제점과 잠재적 기회를 객관적으로 분석하는 작업은 산업의 지속가능성과 경쟁력 강화를 위해 필수적임에도 불구하고 상대적으로 미흡했던 측면이 있다.

본 연구는 이러한 문제의식을 토대로 국내 문화콘텐츠산업의 성장 추이와 구조적 특징을 실증적으로 분석하였다(제3장/제4장). 아울러 문화콘텐츠산업이 타 산업과 맺는 연관성과 국가 경제에 미치는 파급효과를 다각도로 살펴보았다(제5장/제6장/제7장). 특히 문화콘텐츠산업의 성장은 개별 기업의 발전을 통해 이루어지므로, 기업 성장을 촉진하는 주요 요인을 규명하고(제8장), 문화체육관광부를 중심으로 한 정부의 기업 지원 정책을 체계적으로 진단하였다(제9장). 이하에서는 각 장에서 다룬 주요 연구 내용과 그 결과를 요약하여 제시한다.

제3장에서는 우리나라 문화콘텐츠산업의 사업체와 종사자 수의 변화 추이 및 주요 특징을 분석하였다. 2021년 기준, 문화콘텐츠산업에는 총 108,612개의 사업체가 존재하며, 이 중 출판, 음악, 게임, 지식산업 등 네 개 섹터가 전체 사업체의 약 80%를 차지하고 있었다.

사업체 수는 2005년 139,206개에서 2021년 108,612개로 감소하는 추세를 보였는데, 업종별로는 만화, 음악, 게임, 영화와 같이 소규모 사업체가 중심을 이루는 분야에서 감소세가 두드러졌다. 반면, 광고, 방송, 콘텐츠솔루션, 지식정보, 캐릭터, 애니메이션 등 일부 분야는 증가세를 나타내며 산업 내에서 상이한 성장 양상을 보였다.

사업체 특성별로 살펴보면, 콘텐츠 창작/제작 및 온라인 유통업을 영위하는 사업체, 연간 매출액 10억원 이상의 사업체, 종사자 10~49인 규모의 중형 사업체, 그리고 50인 이상 규모의 대형 사업체의 비중이 꾸준히 증가하였다. 이는 디지털 전환과 함께 기업 규모가 중형 및 대형화로 전환되는 스케일업 현상이 뚜렷하게 나타나고 있음을 보여준다. 반면, 오프라인 서비스 중심의 사업체, 연간 매출액 10억원 미만의 사업체, 그리고 종사자 1~9인 규모의 소규모 사업체는 감소 추세를 보였다.

디지털 전환에 성공한 섹터는 지속적으로 성장하며 규모를 확대하는 스케일업 현상을 보이는 반면, 오프라인 중심의 전통적 산업은 시장 변화에 적응하지 못하거나 성장 정체를 경험하는 양상으로 볼 수 있다.

한편, 문화콘텐츠산업의 종사자 수는 꾸준히 증가해 2021년 기준 약 61.5만명에 이르렀다. 특히 콘텐츠솔루션, 방송, 광고, 지식정보 등 디지털 신기술 도입이 활발한 분야에서 고용 증가가 두드러졌다. 종사자들의 특성을 살펴보면, 청년층과 고학력자의 비중이 매우 높게 나타났다. 전체 종사자 중 39세 이하가 76%, 대졸 이상이 69%를 차지하고 있으며, 정규직 비중도 87%로 나타나 안정적인 고용 구조를 보여주고 있다. 이는 디지털 기술 활용과 창의적 인재 수요가 증가하면서 청년층과 고학력 인재가 산업으로 유입되고 있음을 반영한다. 다만, 종사자 분포에 있어서는 전체의 74%가 서울과 경기도에 몰려 있는 가운데 최근 수도권 집중 현상이 더 심화되고 있는 것으로 나타났다.

제4장에서는 문화콘텐츠산업이 보인 시장 성과를 매출액, 부가가치액, 수출액 현황을 중심으로 분석하였다. 문화콘텐츠산업의 매출액은 2010년대 들어 급격히 성장하였으며, 2021년에는 137.4조원으로 2005년 대비 2.4배 증가했다. 코로나19로 인해 2020년 영화, 음악, 광고, 캐릭터 업종에서 매출이 일시적으로 감소했으나, 대부분의 업종이 2021년에 회복세를 보이며 성장 궤도로 돌아섰다. 업종별로는 지식정보, 게임, 방송, 광고, 음악, 콘텐츠솔루션 분야가 높은 매출 증가율을 기록한 반면, 전통적인 출판산업은 매출 증가율이 둔화되었고, 영화산업은 코로나19로 인한 극장 운영 제한과 OTT 플랫폼 성장의 영향으로 매출액이 크게 감소한 것으로 나타났다.

문화콘텐츠산업의 부가가치액은 2005년 20.7조원에서 2021년 53.0조원으로 증가하여 연평균 6.1%의 성장세를 기록했다. 특히 지식정보 업종은 매출 증가와 함께 부가가치에서도 두드러진 성과를 보였으며, 콘텐츠솔루션, 음악, 캐릭터 산업 역시 전반적으로 고르게 성장했다. 그러나 문화콘텐츠산업의 GDP 대비 부가가치 비중은 2011년 2.48%에서 2018년 2.79%로 소폭 증가하는 데 그쳤다. 이는 미국, 일본, 영국 등 주요 선진국 대비 약 절반 수준에 불과하며, OECD 31개국 중 21위에 해당한다. 이러한 결과는 문화콘텐츠산업이 글로벌 시장에서의 성과에도 불구하고, 국내 경제에서 차지하는 비중은 여전히 제한적임을 보여준다.

문화콘텐츠산업의 수출액은 2008년 23.4억달러에서 시작하여 2021년에는 124.5억달러에 이르며 5.3배 이상 증가하였다. 특히 관련 통계가 집계된 이후 매년 최대 수출액 기록을 갱신하고 있다는 점은 주목할 만하다. 이 가운데 게임산업이 전체 수출액의 70%를 차지하며 수출 확대를 주도한 것으로 나타났다. 팬데믹 기간 동안 게임이 주요 여가 수단으로 자리 잡으면서 수출이 더욱 확대된 것으로 분석된다.

반면, 수입액은 2008년 19.9억달러에서 2021년 12.0억달러로 약 40% 감소하였다. 이는 한국 기업들의 콘텐츠 제작 역량이 강화되면서 외국 콘텐츠에 대한 수입 의존도가 줄어든 결과로 볼 수 있다. 이처럼 수출이 증가하고 수입이 감소한 결과, 문화콘텐츠산업의 순수출은 꾸준히 확대되며 무역수지 흑자에 기여하고 있다.

다만, 전체 수출의 70%가 아시아 지역에 집중되어 있는 점은 교역 리스크를 증가시킬 수 있는 잠재적 요인으로, 수출 시장의 다변화가 안정적인 성장과 교역 리스크 완화를 위해 중요한 과제로 남아있다.

제5장에서는 문화콘텐츠산업의 경제적 역할과 비중을 보다 정확히 평가하기 위하여, 분류조정과 비중조정 과정을 거쳐 문화콘텐츠산업을 식별한 새로운 산업연관표를 도출하였다. 분류조정 과정에서는 문화체육관광부의 콘텐츠산업 특수분류, 통계청의 표준산업분류, 한국은행의 산업연관표를 연계하여 131개 콘텐츠 하위 업종을 산업연관표의 26개 기본부문과 연결하였다.

이어서 비중조정 과정을 통해 콘텐츠산업과 각 산업분류 간의 경제적 비중을 산출하고 이를 산업연관표의 기본부문과 연계하였다. 이로써 콘텐츠산업의 세부 업종이 산업연관표에서 차지하는 경제적 비중을 보다 정교하게 측정할 수 있는 체계를 구축하였다. 이러한 접근은 문화콘텐츠산업의 경제적 기여도를 기존보다 더 구체적이고 체계적으로 평가할 수 있도록 한다는 점에서 학술적정책적으로 기여한다.

제6장에서는 새롭게 도출된 산업연관표를 활용하여 문화콘텐츠산업의 공급 구조, 수요 구조, 투입 구조를 구체적으로 분석하였다.

먼저 공급 구조 측면에서, 문화콘텐츠산업은 국내 생산 비중이 높으면서도 일정 수준 해외 자원에 의존하는 특성을 보이며, 제조업과 서비스업의 중간적 성격을 띠는 것으로 나타났다. 만화, 애니메이션, 영화, 방송, 출판, 음악 부문은 총공급 대비 총산출 비율이 96% 이상으로, 대부분의 자원을 국내에서 조달하여 국내 수요를 충족시키고 있었다. 반면, 지식정보, 광고, 캐릭터 분야는 글로벌 자원과의 연계가 강하여 총수입 의존도가 상대적으로 높은 것으로 파악되었다. 이처럼 문화콘텐츠산업은 하나의 범주로 묶여 있지만, 섹터별로 국내 및 해외 자원에 대한 의존도에서 상당한 이질성을 보이는 것으로 나타났다.

수요 구조 측면에서도 문화콘텐츠산업은 제조업과 서비스업의 특성이 혼합되어 있으면서도 독자적인 특징을 보인다. 콘텐츠산업의 중간수요(54%)와 최종수요(46%) 비중은 제조업과 유사한 구조를 나타내지만, 소비 비중이 30.4%로 상대적으로 높아 최종 소비재로서 소비자와의 상호작용이 더욱 강하게 드러난다.

서비스업과 비교할 때, 콘텐츠산업은 중간수요 비중이 54.2%로 높아 다른 산업과의 연계성이 강하며, 수출 비중(8.2%) 또한 서비스업보다 높아 글로벌 시장에서의 소비가 활발하다는 점을 보여준다. 또한 세부 섹터별로 수요 특성이 상이하게 나타나는 점은 각 섹터의 고유한 특성과 요구를 고려한 차별화된 정책적 접근의 필요성을 시사한다.

아울러 투입 구조 분석 결과, 문화콘텐츠산업은 중간투입률(50.7%)과 부가가치율(49.3%)이 유사한 수준으로 나타났다. 이는 이 산업이 중간재에 일정 부분 의존하며 타 산업에 대한 파급효과를 발휘하는 동시에 자체적인 부가가치 창출 역량을 균형 있게 갖추고 있음을 시사한다.

또한 문화콘텐츠산업의 중간재 국산화율은 평균 88.4%로 매우 높으며, 특히 광고(95%), 공연(94.6%), 영화(92.7%), 게임(91.6%) 등의 산업에서 90% 이상의 국산화율을 기록해 국내 기술과 자원에 대한 높은 의존성을 나타냈다. 이처럼 높은 국산화율은 문화콘텐츠산업이 지식재산권 무역수지 흑자에 기여하는 주요 원인으로 작용했을 것으로 판단된다.

아울러 산업연관분석에서 나타난 문화콘텐츠산업의 총부가가치 비중은 3.7%로, OECD 자료를 활용한 평가에서보다 국내 경제에서 더 중요한 비중을 차지하고 있는 것으로 파악되었다.

제7장에서는 산업연관분석을 토대로 문화콘텐츠산업이 국가 경제에 미치는 경제적 파급효과를 평가하였다. 분석 결과, 문화콘텐츠산업의 자기산업 투입 비중은 0.112로, 전체 산업 중 13위에 해당하는 높은 수준을 보였다. 콘텐츠산업은 서비스업의 성격이 강하지만, 일부 제조업과 대부분의 서비스업보다 높은 자기투입계수를 보유하고 있었다. 이는 콘텐츠산업이 복합적인 생산 과정을 거치고, 디지털 자산의 재활용 가능성이 높으며, 플랫폼을 기반으로 반복 소비 구조가 형성되는 산업적 특성에서 기인한 것으로 해석된다.

문화콘텐츠산업의 생산유발계수는 1.793으로, 최종수요가 1단위 증가할 때 약 1.8배의 생산을 유발하는 것으로 나타났다. 이 중 64%는 자기 산업 내에서, 36%는 다른 산업에서 발생하여, 문화콘텐츠산업이 자체적인 성과 창출뿐만 아니라 타 산업과의 상호작용을 통해 생산을 촉진하는 구조임을 보여준다.

반면, 타 산업이 문화콘텐츠산업에 미치는 생산유발효과는 2.135로 분석되었다. 이는 타 산업의 경제활동이 활성화될수록 콘텐츠산업의 생산 증가가 더욱 뚜렷하게 나타남을 의미하는 동시에 콘텐츠산업이 외부 시장의 변동에 상대적으로 높은 민감도를 가지므로 산업의 성장과 안정성을 확보하기 위해서는 외부 충격에 대한 회복력을 강화하는 정책적 지원이 필요함을 시사한다.

나아가 문화콘텐츠산업의 최종수요 증가는 제조업과 서비스업을 비롯한 다양한 산업에 상당한 생산유발효과를 미치는 것으로 나타났다. 2020년 기준으로 문화콘텐츠산업의 최종수요가 1단위 증가할 경우, 제조업에서는 0.175, 서비스업에서는 0.362의 추가 생산이 발생하였다. 금액으로 환산하면, 제조업에서 약 12.7조원, 서비스업에서 약 26.15조원, 기타 산업을 포함한 전 산업에 걸친 총생산유발효과는 41.36조원에 달하였다. 문화콘텐츠산업의 직접적 연관효과까지 포함하면, 이 산업의 총 경제적 파급효과는 2020년 기준 113.68조원에 이르러, 다양한 산업과의 연계를 통해 경제 성장을 뒷받침하는 중요한 역할을 하고 있음을 시사한다.

문화콘텐츠산업의 성장은 개별 기업의 성장을 통해 이루어지는바, 제8장에서는 2015년부터 2023년까지의 KoDATA 자료를 바탕으로 국내 문화콘텐츠기업의 성장에 영향을 미치는 다양한 요인을 식별하고 그 영향의 강도를 추정하였다.

추정 결과, CPND 가치사슬 요소가 문화콘텐츠기업의 성장에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 특히 지식재산권은 기업 경쟁력 강화와 매출 증대의 핵심 요인으로 확인되었으며, 그중에서도 저작권이 가장 큰 효과를 나타냈다. 저작권은 창작물 보호를 통해 약 11.6%의 매출 증가를 유도한 것으로 분석되었다. 이는 지식재산권의 보호와 관리를 통해 기업이 장기적인 경쟁 우위를 확보할 수 있음을 시사한다.

이 외에도 해외 판매처 확대는 약 39.9%의 매출 증대 효과를 나타내며, 글로벌 시장으로의 진출이 국내 시장을 넘어서는 규모와 기회를 제공하며 기업 성장에 중요한 역할을 하고 있음을 보여준다. 아울러 가구 인터넷 접속 비율과 인터넷 이용자 수의 증가로 대표되는 네트워크 환경 요인과 디바이스 확산은 온라인 플랫폼 접근성을 높이고 디지털 콘텐츠 소비를 촉진함으로써 기업 매출 증대에 기여하는 것으로 분석되었다.

제9장에서는 문화체육관광부 및 한국콘텐츠진흥원(KOCCA)의 지원 프로그램을 중심으로, 정부 정책을 체계적으로 분석하였다. "콘텐츠산업백서"에 수록된 자료를 수량화하여 기술통계 분석을 수행하였으며, 분석의 구체성을 높이기 위해 다중계층 구조의 최하위 계층(Level-4)에서 개별 지원 프로그램을 평가하였다.

총 149개의 지원 프로그램을 12개의 주요 지원 기능으로 분류한 결과, 수출 지원과 교육컨설팅멘토링 기능이 가장 높은 빈도를 보였다. 특히 수출 지원 기능의 높은 비중은 정부가 국내 콘텐츠의 해외 진출과 글로벌 시장 확대를 주요 정책 목표로 삼고 있음을 나타낸다. 제8장의 분석 결과에서 해외 판매처 확대가 기업 성장에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 확인된 만큼, 수출 지원은 단순한 해외 판로 개척을 넘어 국내 콘텐츠기업의 글로벌 경쟁력을 강화하기 위한 전략적 수단으로 평가된다.

교육/컨설팅/멘토링 기능의 빈도가 높다는 점은 콘텐츠산업 내 전문성 강화와 역량 개발을 정부가 주요 과제로 인식하고 있음을 반영한다. 특히 중소기업의 경우, 제한된 자원으로 인해 성장에 필요한 전문 지식과 경험이 부족할 가능성이 크다. 이에 따라 교육 및 멘토링 프로그램은 기술적경영적 역량을 보완하여 중소기업의 경쟁력 강화를 지원한다는 점에서 그 필요성이 높을 것으로 판단된다.

또한 다수의 프로그램이 창작/제작(32건), 기술 지원(29건), 저작권 보호(27건)를 포함하고 있었으며, 이는 CPND 가치사슬 요소 중 콘텐츠(C)의 강화를 목표로 한 정부 지원의 일환으로 해석될 수 있다. 특히 지식재산권이 콘텐츠기업의 성장에 핵심적인 역할을 한다는 분석 결과를 고려할 때, 창작물의 품질 향상, 제작 기업의 재산권 보호, 그리고 창작자의 권리 보장은 콘텐츠산업의 지속가능한 성장과 발전을 위해 필수적인 요소라 할 수 있다.

마지막으로, 제10장에서는 모든 분석 결과를 종합하여 향후 문화콘텐츠산업의 발전을 위한 바람직한 정책 방향으로서 I) 중소 콘텐츠기업의 디지털 적응성 지원 강화, ii) 디지털 시대를 고려한 저작권 침해 대응과 지식재산권 보호 강화, iii) 지속 성장을 위한 수출 확대와 권역 다변화의 필요성, iv) 섹터별 수요 구조에 맞춘 차별화된 정책 접근 필요, v) 문화콘텐츠산업의 지역 균형 발전을 위한 인프라 구축과 인재 육성을 주요 제언으로 제시하였다.

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연구보고서 지역불평등 양상과 지역발전 전략에 관한 연구
2019년을 기점으로 수도권 인구는 비수도권 인구를 넘어섰다. 지난 50여 년간 경제/사회/인구 모두 서울을 중심으로 경기/인천 등 수도권으로 쏠리며 ‘수도권 공화국’이 더욱 확고해지는 형국이다. 이는 지역 간 경제 및 삶의 질의 격차를 벌리며 지역별 인구 규모의 불평등을 낳았고, 수도권으로의 투자가 더욱 쏠리면서 비수도권은 사람이 거주하기를 꺼리는 지역으로 전락하였다. 더욱 우려되는 점은 지금까지 나타난 현상이 앞으로도 이어질 것이라는 점이다.

근본적으로 지역별 인구 규모의 차이는 일자리, 주거, 교육, 문화, 의료, SOC, 삶의 질 등 여러 부문의 지역 간 격차에서 비롯된다. 한 개인이 경제활동을 하기 위해서는 개인이 원하는 양질의 일자리가 지역에 구비돼야 하고, 이들이 살아가는 데 필요한 교육, 문화, 주거환경 등이 갖춰져야 한다. 만약 지역 간 이들 부문에서 여건의 차이가 난다면 개인은 더 나은 환경으로 이주하는 선택을 할 수밖에 없다. 우리 사회에 만연해 있는 수도권 쏠림 현상은 이처럼 수도권과 비수도권 간 부문별 격차에 기인한 것으로 사료된다. 하지만 역설적으로 지역 간 인구이동이 이와 같이 지역 간 부문별 불균등에 기인한다면, 지역별/부문별 차이를 줄여서 인구의 지역 이탈을 방지할 수도 있을 것이다. 이와 같은 점에 착안하여 본고는 ‘인구이동이 지역별/부문별 격차에 영향을 받는다’는 가설 아래 시군구 단위에서 부문별 지역불평등 양상을 살펴보고, 부문별/지역별 격차가 인구이동에 어느 정도 영향을 미치는지를 실증적으로 분석하여 새로운 지역발전 전략을 모색하고자 한다.

본 연구의 제2장에서는 전국 227개 시군구를 대상으로 그 지역을 대표할 수 있는 4개 부문별로 각각 대표 지수를 산출하여 인구이동이 어떠한 지표들의 영향을 받는지를 분석하고자 한다. McKnight et al.(2018)은 다차원적 불평등의 지표로 건강, 안전, 교육, 주거, 사회적 삶, 노동, 정치참여 등을 제시한 바 있다. 이를 토대로 본 연구에서는 우리나라 상황에 맞춰 4개 부문을 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문으로 한정한다. 실증분석에서는 이들 4개 부문이 총인구(저량) 관점과 유입인구(유량) 관점에서 어떻게 영향을 주는지와, 보다 세부적으로 연령대별 인구이동의 영향이 어떻게 다른지에 대해 탐색하고자 한다. 그간 일부 지표에 대해서만 인구이동의 영향을 분석한 기존 연구와는 달리 본 연구는 인구이동에 영향을 주는 다양한 지표들을 동시에 고려했다는 점과 저량 및 유량 관점 그리고 연령대별 이질적 영향을 함께 분석했다는 점에서 차별성이 두드러진다.

실증분석의 주요 변수인 부문별 대표 지수는 전국 227개 시군구를 대상으로 2013년부터 2022년까지 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문의 원지표들을 구성한 후 주성분분석과 요인분석을 활용하여 산출하였다. 이를 바탕으로 지역별 격차가 인구이동에 미치는 영향에 대해 분석을 수행하였으며, 그 결과는 다음과 같다.

첫째, 총인구 관점에서 지역 내 일자리 및 주거생활인프라 여건 개선은 총인구 증가에 도움이 되는 것으로 나타났다. 한편, 연령대별 분석에서는 교육 및 영유아 보육 여건이 개선되면 30~40대의 인구 증가에 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 다만, 4대 부문별 여건 개선이 인구 증가 및 이동에 미치는 영향은 수도권과 비수도권에서 다르게 나타나는데, 대부분의 효과는 수도권에서만 나타났다.

둘째, 인구 유입 관점에서도 일자리 및 주거생활인프라 환경이 개선되면 유입인구가 증가하는 효과가 나타났다. 인구 유입에 있어서 수도권에서는 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문의 개선이 대부분 연령대의 유입인구를 증가시키는 효과를 보였다. 그러나 4대 부문의 여건이 개선된다 할지라도 비수도권으로의 인구 유입 효과는 미미하거나 통계적으로 유의한 수준의 결과가 도출되지 않았다.

셋째, 인구이동 관점에서의 유출지별 분석 결과, 전국 단위에서 수도권 내 시군구로의 이동은 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문의 여건 개선이 주요 요인으로 분석되었다. 반면, 비수도권 내 시군구의 경우에는 모든 부문의 여건이 개선된다고 할지라도 인구 유입에 미치는 영향이 크지 않았다. 아울러 비수도권 내 시군구의 부문별 여건 개선이 비수도권 내 타 시도 간 이동에까지 영향을 주지는 못하는 것으로 나타났다. 시도 간 이동에 있어서는 단지 수도권의 부문별 여건이 개선되는 경우에만 비수도권 내 시군구 인구가 수도권으로의 이동에 영향을 주는 것으로 나타났다. 이는 비수도권 내 여건 개선이 타 비수도권 지역의 인구를 유입할 정도의 유인이 되지 않고 있음을 의미한다.

결론적으로 부문별 여건 개선이 인구 증가 및 인구이동에 미치는 영향은 수도권과 비수도권에서 상이하게 나타나는데, 특히 수도권에서의 영향이 큰 이유는 부문별 질적 수준의 차이 또는 단지 비수도권 지역이어서 부문별 여건 개선에도 불구하고 주거이동을 선택하는 경우가 많지 않기 때문으로 보인다.

이상의 결과를 바탕으로 향후 지역발전 전략을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 앞으로는 일자리 창출과 함께 교육, 주거, 영유아 보육 등 여러 부문에 대한 투자가 동시에 이루어져야 하며, 다양한 생활여건을 종합적으로 개선하는 전략이 필요하다. 지금까지 지역발전 전략은 일자리 혹은 교육투자 등 단일 부문에 대한 투자에만 집중한 경향이 짙다 보니 인구 유입에 제한적인 효과를 보였다. 본고의 수도권과 비수도권의 인구 유입 관점에서의 결과가 상이하게 나타난 점을 감안하면, 한 부문에 대한 투자는 인구 유입의 유인책으로 작동하기는 힘들 것으로 판단된다. 이는 지역의 인구 유입을 위해서는 종합적 투자가 중요함을 시사한다.

둘째, 지역의 특색을 살린 문화, 교육, 복지 등의 인프라를 강화하고, 지역 주민의 삶의 질을 향상시키려는 노력이 중요하다. 유출지별 인구이동을 살펴보면 비수도권 내 인구이동은 주로 동일 시도 내에서 발생하며, 타 비수도권 지역으로의 인구 유입은 제한적이다. 비수도권 내에서의 인구이동은 주로 같은 시도 내 이동일 가능성을 높인다. 그 이유는 비수도권 내 여건이 좋아지더라도 타 비수도권 지역에서 이들 지역으로의 인구 유입이 발생하지 않기 때문이다. 여기서 눈여겨봐야 할 점은 타 비수도권 지역의 인구는 수도권 여건이 개선되면 수도권으로 이동하는 것으로 나타났다는 점이다. 이는 수도권과 비수도권의 본질적인 차이 때문에 나타나는 현상으로 해석되는데, 이로부터 비수도권으로의 인구 유입을 위해서는 수도권에 견주어도 양적, 질적으로 뒤처지지 않는 여건을 개선하는 것이 중요하다는 점을 알 수 있다.

셋째, 지역은 지자체 중심으로 장기적 관점에서 지속가능한 지역발전 모델을 구축해야 한다. 모든 부문에서의 질적 향상은 필연적으로 오랜 시간이 소요될 것으로 예상된다. 따라서 단기적으로 인구를 늘리기 위한 정책보다는 장기적 관점에서 지역의 강점과 약점을 분석하여 효과적인 발전전략을 수립하는 것이 필요하다.

결론적으로, 수도권 집중 현상을 완화하고 비수도권 지역의 활력을 회복하기 위해서는 기존의 지역균형발전정책의 패러다임 전환이 필요하다. 인구이동의 관점에서 일자리, 교육, 주거, 영유아 보육 등 다양한 부문의 여건을 종합적으로 개선하고, 지역의 특색을 살린 맞춤형 발전전략을 수립한다면, 비수도권 지역이 ‘살고 싶은 지역’으로 변모할 수 있을 것으로 기대한다.

본 연구의 제3장에서는 우리나라를 대상으로 국가 및 지역 단위에서의 소득불평등 추이를 살펴보고, 지니계수 분해 분석을 통해 전체 불평등에서 지역 간 및 지역 내 불평등이 차지하는 비중을 파악하고자 했다. 나아가 시도 단위의 소득불평등도와 1인당 지역내총생산(GRDP) 간 관계에 대해 실증적으로 검토했다. 구체적으로, 1998~2021년(24개년) 동안의 시도 단위 자료를 토대로 회귀분석을 수행했다. 지니계수 및 타일지수를 토대로 산정한 지니계수값을 종속변수로 설정했고, 설명변수로는 1인당 실질 GRDP 로그변환값을 다항식 형태로 고려했다. 이어서 가구 특성(세대주 연령, 세대주 혼인 여부 등)과 소득 특성(소득원천별 규모)의 변화가 지니계수의 변화를 얼마만큼 설명하는지를 알기 위해 회귀분석을 수행했다. 한편, 1998~2021년 동안의 국가 및 지역 단위의 소득불평등도에 대해 소득원천별로 기여도를 파악하고자 했다. 전국 및 권역(수도권 및 비수도권)의 지니계수값을 토대로 6가지 소득원천(근로소득, 금융소득, 부동산소득, 사회보험소득, 이전소득, 기타소득)별 불평등 기여도를 검토했으며, 기여도 산정은 평균 샤플리 값과 영점 샤플리 값을 활용했다. 특히 세대주 연령대를 청년층(39세 이하), 중년층(40~64세), 노년층(65세 이상)으로 세분화해 영향을 파악하고자 했다.

주요 분석 결과는 다음과 같다. 먼저 시도 단위 구분하에 전체 지니계수를 지역 간, 지역 내 지니계수로 분해한 결과, 지역 간 지니계수는 시간이 지남에 따라 줄어드는 모습을 보였다. 반면, 지역 내 지니계수는 계속해서 일정 규모를 차지함에 따라 중요도가 상대적으로 더 큰 것으로 도출되었다. 이를 감안하여 시도 단위의 지역 내 소득불평등도와 1인당 GRPD 간 관계를 분석한 결과, 1인당 실질 GRDP가 증가하는 과정에서 소득불평등도가 높아졌다가 낮아진 뒤 다시 높아지는 ‘N자형’의 관계가 추정되었다. 추가적으로, 시도 단위의 소득불평등도에 대한 가구 특성 및 소득 특성의 설명력을 추정한 결과, 세대주의 평균 연령대가 높을수록, 전체 연령층의 근로소득이 높을수록, 고령층의 사회보험소득이 높을수록, 불평등도가 낮다는 것을 확인했다. 특히 비수도권의 경우 불평등도와 근로소득 간 음(-)의 관계가 더 뚜렷하게 도출되었다.

다음으로, 소득원천별 불평등 기여도를 분석한 결과, 종합적인 소득불평등 완화를 위해서는 근로소득, 부동산소득, 기타소득, 이전소득, 사회보험소득, 금융소득 순으로 소득원천의 불평등을 완화하는 것이 중요한 것으로 분석되었다. 아울러 시간이 지남에 따라 수도권의 근로소득 불평등이 비수도권에 비해 상대적으로 심화되어 온 것을 알 수 있었다. 특히 세대주가 청년층일 경우 근로소득의 불평등 기여 비율은 분석 초기에 수도권이 비수도권보다 더 낮았다가 2010년대 중반부터 역전되어 높은 채로 유지되고 있는 것으로 나타났다. 또한 노년층에서는 해당 차이가 일정한 방향성을 갖지는 않고 있으나, 비수도권의 근로소득 불평등도 기여 비율은 2000년대 초반부터 꾸준히 증가하는 양상을 보이는 것으로 확인되었다.

최근 해외 연구 결과 및 본 연구 결과에서 나타나듯 경제성장 과정에서 소득불평등이 역U자형이 아닌 N자형의 양상을 보인다는 것이 확인되고 있다. 결국 경제성장 과정에서 소득불평등도의 증가는 단순히 지나가는 과정이 아니라 여러 사회경제적 여건에 따라 계속해서 유지되거나 더 심화될 가능성이 존재하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 국가 또는 지역 단위의 발전전략을 수립하고 이행하는 과정에서 소득불평등 양상을 계속해서 모니터링하고 소득불평등의 심화를 완화하려는 노력이 필요하다고 할 수 있다. 또한 본 연구에서는 평균 근로소득이 높은 지역일수록 소득불평등도 수준이 낮고, 특히 비수도권에서 이러한 관계가 더 뚜렷하게 나타난다는 것을 확인했다. 이는 근로소득이 지역 단위의 소득불평등 수준을 결정하는 데 중요한 역할을 한다는 것을 의미한다.

소득유형별 불평등 기여도 분석을 종합했을 때, 수도권의 전반적인 소득불평등 완화를 위해서는 청년층의 근로소득 불평등을 개선하는 것이 중요할 것으로 판단된다. 한편, 비수도권의 경우에 노년층의 근로소득 불평등도가 심해지고 있다는 점을 유념할 필요가 있다. 물론 노년층은 전체 소득에서 근로소득이 차지하는 비중이 상대적으로 작아 근로소득 불평등이 전반적인 소득불평등에 미치는 영향이 아직 크지 않을 수 있으나, 비수도권 지역의 고령화가 상대적으로 더 빠르게 진행된다는 점에서 계속해서 노년층의 안정적인 근로소득원을 보강할 필요가 있다.

이상의 방향성을 염두에 두고 지역균형발전 관련 정책을 검토할 필요가 있다. 과거 정책의 한계를 극복하기 위해 정부가 추진하고 있는 지역 주도 방식은 여전히 그 성과가 불확실한 것이 사실이다. 따라서 지방자치발전이라는 중장기적 목표 달성 외에 과도기적으로 현시점의 지역 현안을 극복하기 위한 기본 방향을 보완적으로 설정할 필요가 있다. 특히 지방자치단체의 종합적 정책 추진 역량이 충분치 않을 경우, 불평등 제고를 목적으로 하는 재정사업은 중앙정부 차원에서 계획 수립 및 이행을 도울 필요가 있다.

요약 보기

연구보고서 공적연금제도 지속가능성 제고를 위한 개혁방안
본 보고서는 연금재정의 지속성과 세대 간 형평성을 동시에 확보할 수 있는 국민연금의 구조개혁 방안을 모색해 보고, 적정 수준의 노후소득을 보장하기 위한 기초연금제도의 재정립방안을 논의해 보고자 한다. 이를 위해 재정추계모형을 구축하여 산출한 재정추계 결과뿐만 아니라 중첩세대모형으로 분석된 결과를 종합하여 논의한다. 이와 함께 연금개혁에서의 법률적 쟁점을 논의하고 해외 주요국의 연금개혁 과정에서 사회적 합의를 도출한 사례를 분석한다. 또한 보충연금 도입방안 및 다양한 우리나라 공적연금제도의 쟁점들에 대해서도 논의한다.

<국민연금제도의 개혁방안과 추계 결과>

제2장에서는 국민연금제도의 개혁방안과 그에 따른 재정적 영향을 분석한 내용을 다루고 있다.

국민연금은 1988년에 도입된 이후 여러 차례의 개혁을 거쳐 보험료율과 소득대체율을 조정해 왔다. 하지만 지난 국민연금 개혁으로 재정의 지속성을 확보하기는 어려워 보인다. 따라서 본 연구에서는 현재 국민연금의 재정상황을 추정하기 위해 국민연금연구원과 국회예산정책처의 모형을 기반으로 재정추계모형을 구축하였다. 재정추계모형은 인구전망, 거시경제전망, 제도변수를 사용하여 국민연금 수입과 지출을 추계한다.

국민연금 수입과 지출을 전망하고 재정수지 및 적립금을 산출해 본 결과, 국민연금 재정수지는 2023년 72.1조원 흑자에서 2040년 적자로 전환되고, 2100년에는 -1,005.2조원으로 적자 규모가 확대될 것으로 전망되었다. 따라서 국민연금 적립기금은 2023년 1,015.8조원에서 2039년 최대 규모인 1,972.0조원에 도달한 이후 점차 감소하여 2054년에 소진되는 것으로 나타났다.

국민연금 재정의 지속가능성을 제고하기 위해 보험료율을 현재의 9%에서 12%로 인상했을 경우 적립기금은 2060년에, 15%로 인상했을 경우에는 2068년에, 2배인 18%로 인상했을 경우에는 2079년에 고갈되는 것으로 나타났다. 이 결과는 보험료 인상이라는 현실에서 상당히 어려운 개혁을 이행하더라도 기여한 부분과 상관없이 수익비가 2가 넘는 DB형 급여식으로 연금급여를 지급하고 있기 때문에 전망기간 내에 적립기금을 유지시키기 어려운 상황을 보여주고 있다. 연금기금의 고갈 우려가 상존하는 현재 국민연금제도의 틀을 유지한 상태에서 보험료율만 인상하는 개혁은 젊은 세대의 동의를 얻기 어렵다.

따라서 본 연구에서는 국민연금 구조개혁 이후 변형된 확정기여형(DC) 제도를 ‘신연금’으로 도입하고 개혁 이전의 확정급여형(DB) 제도는 ‘구연금’으로 구분하여 ‘구연금’의 급여부족분을 일반재정을 통해 충당하여 모든 세대에게 원금상환(기대수익비 1) 이상을 보장할 것을 제안한다.

신연금으로 개혁하는 DC형은 사망 때까지 일정한 금액을 연금으로 받도록 세대별로 생존에 대한 보험을 계약하는 방식인 세대별 계좌제(Cohort Collective Defined Contribution) 연금제도로 설정하였고, 동 모형을 구축하여 국민연금의 수입, 지출, 수지, 적립금을 추계하였다.

그 결과, 세대별 계좌제 DC형에서는 운용수익을 더한 기여금만 연금급여로 받기 때문에 출산율이 낮아지거나 전망기간이 늘어나도 적립금이 고갈되지 않는 것으로 나타났다.

다만, ‘구연금’은 필연적으로 재정부족분이 발생하므로 그 규모를 산출하였다. 공적연금의 재정부족분을 측정하는 방법은 다양하나, 구연금 구분의 논리에 맞게 현재 수급자 및 현재 가입자의 현재까지의 기여에 대응되는 급여혜택만 계산(미래발생이 없는 폐쇄집단방식)하였다. 2023년까지 납입한 기여금까지만으로 급여를 지급하면 구연금의 재정부족분은 609조원(2023년 현재가치)으로 산출되었으나, 2028년까지 납입한 기여금까지 급여를 지급하면 구연금의 재정부족분은 869조원으로 260조원 증가하는 것으로 나타났다. 따라서 부족한 구연금 기금에 대한 일반재정의 부담을 조금이라도 줄이기 위해서는 국민연금 개혁이 가급적 조기에 이루어지는 것이 바람직하다는 점을 강조하였다.

<기초연금제도의 개혁방안과 추계 결과>

제3장에서는 기초연금제도의 개혁방안과 그에 따른 재정적 영향을 분석한 내용을 다루고 있다. 특히 노인빈곤율이 높고 국민연금의 사각지대가 큰 상황에서 기초연금의 지속가능성을 확보하고 빈곤개선 효과를 높이는 방안에 대한 기초연금의 장기재정전망을 검토하고, 향후 개혁방안 시나리오를 논의하였다.

한국은 OECD 국가 중 노인빈곤율이 가장 높은 편이다. 이는 국민연금의 짧은 도입 역사와 많은 노인이 국민연금에 가입하지 못한 상황에 기인한다. 이를 보완하기 위해 2008년에 기초노령연금제도가 도입되었고, 2014년에 기초연금제도로 개편되었다. 현재 기초연금은 노인 중 소득인정액 하위 70%에게 지급되며 2023년 기준 최대 매달 약 33.3만원이 지급된다.

현재 기초연금은 노인의 70%에게 지급하는 목표수급률 방식으로 운영되며, 고령화가 심화되고 기준연금액이 높아질수록 재정지출 부담이 커지는 구조를 가지고 있다. 한편, 신규 노인의 국민연금 수급액이 증가하고 경제적 여건이 개선됨에 따라, 기초연금의 선정기준인 노인의 소득인정액 하위 70% 수준이 매년 상승하고 있다. 이에 따라 최근에는 소득인정액이 기준 중위소득의 100%에 근접한 노인들도 기초연금 수급 자격을 얻게 되었고, 이로 인해 기초연금의 빈곤개선 효과를 높이기 위해 선정방식의 선별적 성격을 강화하여 선별대상을 줄이되 기준연금액을 높이는 방안이 논의되고 있다.

이에 따라서, 본 연구에서는 현재 논의되고 있는 기초연금의 다양한 개혁방안에 따른 재정추계를 수행하는 한편 현재 논의되고 있는 기초연금의 선별적 선정기준 방식 중 하나인 선정기준선을 현재 수준으로 고정하고 물가상승률에 연동하는 윤석명(2023) 안에 대한 재정추계를 수행한다. 한편, 이러한 선별적 개혁방안에 대한 수급자 규모를 추정하기 위해서는 미래 노인의 소득인정액 분포 변화를 추정할 필요가 있으며, 이를 위해 재정패널 2014~21년 자료를 이용하여 기존 소득인정액 추이가 유지된다는 가정하에 2070년까지의 소득인정액 분포 변화를 측정하였다. 미래 노인의 소득인정액 분포 변화를 반영하여 수급자 규모를 추정하였고, 이를 신경혜김형수(2021)에서 구축한 기초연금 재정추계모형에 적용하여 재정추계를 수행하였다.

재정추계 결과, 현행 제도를 유지할 경우 2023~70년의 총누적재정지출은 약 3143조원으로 추계되었다. 반면, 2024년도부터 지급대상을 노인의 70%에서 100%로 확대하고, 기준연금액을 33.3만원의 물가 반영 값에서 40만원으로 인상하는 보편적 강화 시나리오에서는 2023~70년의 총누적재정지출이 약 5510조원으로, 현행 제도를 유지하는 안에 비해 약 75% 더 높았다. 하지만 선정기준선을 2023년 수준으로 고정하고 물가상승률에 연동하는 선별적 강화 시나리오에서는 수급자의 규모가 매해 노인의 70%에서 23%로 점진적으로 감소하게 된다. 이에 따라서 기준연금액을 2024년도부터 40만원으로 인상하더라도 총재정지출은 2012조원으로 현행 제도를 유지하는 안에 비해 약 36% 감소하게 된다. 특히 현행 제도를 유지했을 때와 비교하여 감소하는 재정지출을 이용하면 기준연금액을 2070년까지 57만원까지 높일 수 있다.

한편, 기초연금제도 개혁은 국민연금제도와 연계하여 고려되어야 한다. 고령화가 심화되고 국민연금제도가 성숙됨에 따라서 기초연금제도는 재정지속성을 높이고 빈곤개선 효과를 높이기 위해 대상 선정방식의 선별적 성격을 강화하고 기준연금액을 높이는 방안을 고려할 필요가 있다. 이를 위해서는 국민연금이 공적 노후소득보장제도로서의 역할을 수행하고 개인연금제도가 활성화되어 다층연금제도의 소득보장성이 강화되어야 한다. 이에 따라서 궁극적으로는 기초연금은 상대적으로 경제적 여건이 열악한 노인을 대상으로 소득을 지원하며, 국민연금과 개인연금은 상대적으로 경제적 여건이 나은 노인의 소득을 보장하는 방향을 고려해 볼 수 있다.

<중첩세대모형을 통한 DC형 국민연금제도 분석>

제4장에서는 이질적 경제주체 중첩세대모형(heterogenous agent OLG 모형)의 균제 일반균형 분석을 통해 각 연금제도와 경제환경에서 각 연령층 및 소득계층이 어떻게 내생적으로 반응하는지를 분석한다. 앞 장의 재정추계모형에서의 동일한 ‘성별×연령×가입기간’ 그룹은 동질적 경제주체로 구분되어 다양한 분포 효과를 분석하기 어렵고, 이자율 및 임금 등 거시변수들의 내생적 변화를 고려하지 않는 단점이 존재하여, 이를 극복하여 심도 깊은 분석을 하기 위함이다.

본 연구에서는 2070년 인구구조를 가정하여 DB형 연금제도가 지속될 때 발생할 수 있는 문제점을 살펴보고, DC형 연금제도로 개혁 시 각 연령층과 소득계층이 어떻게 반응하는지를 비교하였다.

2070년과 같이 고령화된 인구구조에서 DB형 연금제도에서는 보험료율을 9%에서 18%로 인상하더라도 여전히 정부지원이 필요하며, 그 규모는 GDP 대비 8.8%에 달할 것으로 추정된다.
반면, DC형 연금제도로 개혁할 경우, 정부의 재정부담이 크게 줄어들며, 국민연금기금의 지속가능성이 높아진다. 총생산 및 노동연령의 평균 생활수준이 향상되나, 소득대체율이 낮아져 노후소득보장이 어려워져 연령층 간의 격차가 DB형 연금제도에 비해 심화될 수 있는 단점도 존재한다. 즉, DC형 연금제도에서는 가계가 스스로 노후에 대비하기 위해 저축을 늘림에 따라 이자율은 하락하고 임금률은 상승하여 은퇴연령층과 노동연령층 간의 불평등이 악화될 가능성이 있다.

따라서 DB형의 재정지원 일부를 DC형 연금제도에 보조적으로 사용하여, 노동연령층과 은퇴연령층 모두에게 경제적 이익을 제공하는 혼합방안도 고려할 수 있다. 혼합방안을 고려할 때 DC형의 총생산과 세후소득이 기본적으로 더 높으며, 기금수익률이 경상성장률보다 높은 상황에서는 부과방식 연금이 장기적으로 비효율적이기 때문에 정부지원금을 고려한 DC형이 DB형보다 더 효율적일 수 있다.

<공적연금제도의 개혁 방향>

제5장에서는 국민연금 개혁에서의 법률적 쟁점을 검토하고, 해외 주요국의 연금개혁 과정에서의 사회적 합의 사례를 분석하며, 공적연금 구조개혁 방안의 타당성을 살펴보고 단점을 보완할 수 있는 기초연금 재구조화와 보충연금 도입방안을 검토해 본다. 마지막으로 다양한 우리나라 공적연금제도의 쟁점에 대해 논의해본다.

국민연금 개혁은 법률 개정을 필수적으로 수반한다. 헌법에서 보장하는 재산권과 신뢰보호원칙, 과잉금지원칙 등을 고려해야 한다는 점에서 법적 검토가 필요하다. 특히 국민연금의 강제가입과 보험료 징수의 법적 타당성에 대한 헌법재판소의 판례가 중요한 참고자료로 사용된다.

보험료율과 소득대체율 조정은 국민연금 재정의 지속가능성 확보를 위한 주요 수단이다. 재산권을 침해하더라도 신뢰침해를 최소화하고 비례의 원칙에 충실하도록 입법적 조치를 취한다면 헌법 법리 내에서 개혁이 허용될 수 있다.

연금개혁은 사회적 합의를 통해 추진되는 것이 바람직하다. 이는 다양한 이해관계자들이 연금개혁에 참여하고, 각자의 입장을 조정하여 합의를 이루는 과정이 필요하다는 뜻이다.

우리나라는 핀란드와 같은 사회적 대화형 개혁이나 스웨덴과 같은 정당합의형 개혁을 하기에 적합하지 않은 것으로 보인다. 우리나라는 노조가입률이 낮고, 자영업자 및 취약노동자들을 대표할 조직이 없으며, 노사정위원회 등에서 사회적 대화에 대한 전통이 취약한 것이 현실이다. 또한 우리나라 정치체계가 양당제하에서 극단적 대결주의적 정당정치를 하고 있는 현실도 고려할 필요가 있다.

따라서 우리나라에서는 독일, 영국, 일본의 사례를 검토하여 정부가 주도하는 공적협의형이 연금개혁의 성공 가능성을 높일 수 있을 것으로 보인다. 소수의 전문가로 구성된 연금개혁위원회를 구성하여 우리나라가 처한 상황을 객관적으로 분석하여 연금개혁 방향과 원칙을 제시하고, 정부가 이를 수용하여 연금개혁을 추진할 필요가 있다.

현재 DB형 연금제도는 보험료율 인상, 소득대체율 인하, 연금수급개시연령 조정 등 모수 조정만으로 연금재정의 지속가능성을 제고하기 어렵고, 낙관적인 인구전망을 바탕으로 정책방안을 도출하고 있는 한계가 존재한다.

따라서 적립식 신연금 도입에서 발생할 수 있는 투자수익률 문제, 사망률 및 인금상승률 전망 오차, 소득재분배 문제 등을 해결하고, 노후소득 수준을 제고할 수 있는 수단을 적극 검토할 필요가 있다.

이와 함께 기초연금 재구조화와 보충연금 도입방안을 논의한다. 기초연금의 재구조화는 국민연금의 사각지대에 놓인 계층을 보호하기 위한 방안으로, 저소득층의 노후보장을 강화하는 것이 목표이다. 선별적 기초연금제도를 운영하는 핀란드와 스웨덴, 보편적 기초연금제도를 운영하는 캐나다의 사례를 토대로 우리나라의 기초연금 방향성에 대한 시사점을 얻고자 하였다. 우리나라는 핀란드/스웨덴의 기초연금/보충연금 제도를 참고하여 기초연금/보층연금 대상자를 줄이고 저소득 고령자의 최소한의 노후소득을 보장할 수 있도록 설계할 필요가 있다.

마지막으로 국민연금 보험료 인상방안, 법적 가입기간 확대 및 기준소득월액 상한 인상을 통해 충분한 노후소득 확보방안, 연금수급개시연령 연장에 따른 소득공백기 문제, 국민연금과 공무원연금 등 직역연금 간 형평성 제고를 위한 통합방안 등에 대해 간략하게 논의하였다.

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연구보고서 외국인직접투자의 성과와 정책과제
많은 나라들이 외국인직접투자 유치를 위해 노력하고 있는 이유는 외국인직접투자가 경제성장에 기여하는 바가 크다는 기대 때문이다. 한국도 예외는 아니다. 1997년 외환위기 이후 한국은 기존 소극적 외국인직접투자 정책에서 전환하여 적극적으로 외국인직접투자 유치를 위해 노력하고 있다. 현재 한국은 외국인투자기업에 자유무역지대, 외국인투자지역, 경제자유구역 등을 통한 다양한 입지 지원을 하고 있을 뿐 아니라 외국인투자촉진법에 의해 조세와 재정 지원을 하고 있다. 이런 정부의 노력에도 불구하고 국내 외국인직접투자 유치규모는 크지 않고, 반면 국내기업의 해외투자 금액은 꾸준히 증가하는 추세이다.

한국 정부의 다양한 외국인직접투자 지원 정책이 지속되기 위해서는 외국인직접투자가 한국경제 전반에 미치는 긍정적 파급효과가 지원의 규모보다 크다는 가정이 검증되어야 한다. 그러나 이 가정이 검증된 것은 아니다. 한국에 진출한 외국인직접투자의 생산성 파급효과 등에 대한 실증적 연구의 경우 긍정적 연구 결과와 함께 부정적이거나 별 효과가 없었다는 연구 결과가 공존하고 있다. 또한 외국인투자기업의 성과를 국내기업과 비교한 기존 실증연구에서도 두 상반된 결과가 공존하고 있는 실정이다.

기존 실증연구에서 상반된 결과가 공존하는 가장 큰 이유로 지적될 수 있는 것이 통계의 제약이다. 기존 연구의 분석대상 외국인투자기업의 범위가 작은 이유는 정부가 공개하는 외국인투자기업의 정보가 극히 제한적이기 때문이다. 본 연구는 산업통상자원부에서 제공받은 한국에 진출한 외국인투자기업 전수자료를 이용하여 그 성과를 분석함으로써 이런 기존 연구의 한계를 극복하기로 한다. 구체적으로 첫째, 성향점수 매칭(Propensity Score Matching) 분석을 통해 제조업과 서비스업을 대상으로 기업단위에서 외국인투자기업과 국내기업 간 성과에 유의한 차이가 나타나고 있는지를 살펴보기로 한다. 둘째, 제조업을 대상으로 FDI가 국내기업의 생산성에 미치는 영향을 추정하기로 한다. 이를 위해 사업체 단위로 생산성을 추정하고, 이를 이용하여 외투기업이 동일산업 국내기업과 전후방산업 국내기업에 미치는 영향을 동시에 고려하여 FDI의 생산성 파급효과를 추정한다.

2019년 KIS-DATA에 존속하는 기업을 대상으로, 업력과 규모, 임금수준, 부채비율 측면에서 외투기업과 비슷한 성향을 나타내는 국내법인을 대조군으로 설정하여 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 생산성 지표인 노동생산성 및 1인당 영업이익액 측면에서 살펴보았을 때, 제조업과 서비스업 모두에서 외투기업이 국내기업에 비해 더 높은 성과를 나타낸다는 가설을 지지할 실증적 증거를 발견할 수 없었다. 서비스업의 경우 도리어 국내법인이 외투법인보다 더 좋은 성과를 나타내었다. 둘째, 최근 5년간(2015~19년) 1인당 부가가치액 평균 연간 증가율과 매출액 평균 연간 증가율로 측정한 성장성 측면에서 제조업과 서비스업 모두 외투기업이 국내기업에 비해 더 높은 성장성을 나타낸다는 가설을 지지할 실증적 증거를 발견할 수 없었다. 셋째, 매출액 대비 R&D 비중과 교육훈련비 비중으로 측정한 혁신성 측면에서 제조업의 경우 외투기업이 국내기업에 비해 더 높은 혁신성을 나타낸다는 가설을 지지할 실증적 증거를 발견할 수 없었다. 다만, 서비스업의 경우 매출액 대비 R&D 비중 비교에서 외투기업이 국내기업보다 유의미하게 우월한 성과를 나타낸다는 증거를 발견할 수 있었다.

2003년부터 2019년까지 통계청의 「광업·제조업조사」에 존속하는 사업체를 대상으로 FDI 법인사업체가 제조업 국내기업의 생산성에 미치는 영향을 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 다른 효과를 통제한 후 광공업 외투기업이 국내기업에 비해 8% 정도 생산성이 더 높은 것으로 추정되었다. 둘째, 수준(level) 통계량으로 분석한 결과 FDI는 국내기업의 생산에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 부정적 결과는 경쟁효과를 통해 동일산업에 주는 영향, 외투기업이 전방산업에 중간재를 공급하면서 전방산업의 생산성에 영향을 주는 전방연계효과, 외투기업이 후방산업의 생산물을 수요하면서 후방산업 생산성에 영향을 주는 후방연계효과 모두에서 나타났다. 다만, 대규모 외투법인의 경우 동일산업에 속한 기업의 생산성에 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 셋째, 시간이 지날수록 생산성 높은 외투기업의 성장이 후방산업의 생산성에도 긍정적인 영향을 주고, 이 긍정적인 영향은 시간이 지날수록 커지는 것으로 나타났다. 대규모 외투법인의 경우 이 효과가 더 크게 나타났다. 동일산업과 전방산업에서는 시간이 지나도 긍정적인 효과가 발생하지 않았지만, 중간재 생산 비중이 높은 산업의 경우 FDI가 전방산업 생산성 증가율에 유의미한 긍정적 영향을 주었다.

FDI가 국내기업의 생산성에 부정적인 영향을 미치고 있다는 본 연구의 결과는 한국의 외국인직접투자 지원 정책이 그 고유의 정책목적을 달성하고 있냐는 물음에 심각한 의문을 던져주고 있다. 본 연구 결과의 주요 시사점은 향후 FDI 유치 정책은 양보다 질 위주로 가야 한다는 것이다. 이를 위해서는 FDI 총액뿐 아니라 외투기업이 한국경제에 미치는 영향을 생산성과 고용 등 다양한 측면에서 측정할 수 있는 지표를 개발하고, 이를 바탕으로 FDI 정책을 평가하고 발전시켜야 한다. 현재 투자액과 고용규모 등으로 한정되어 있는 외국인직접투자 유치를 위한 정부 지원 기준도 성장성을 고려한 다양한 지표를 포함하도록 개선할 필요가 있다. 또한 한국의 향후 FDI 정책의 초점은 양질의 기업 유치와 함께 유치한 기업이 지속적 성과를 낼 수 있는 기업환경을 조성하는 데 맞추어야 할 것이다.

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연구보고서 경제안전보장과 공급망 강화 전략 연구
미중 전략경쟁과 더불어 팬데믹, 기후위기 및 지정학적 위험 증대로 경제안전보장과 공급망 정책은 최근 우리나라의 경제정책에서 가장 중요한 화두가 되고 있다. 본 연구는 경제안전보장의 중요성이 부각된 요인과 대응방안을 지경학적 관점, 경제적 관점 및 주요 부문별 해외사례 비교 등을 통해 고찰하고, 경제안보를 강화하기 위한 전략을 모색하는 데 주요 목적을 두고 있다. 본 연구를 통해 제시하는 경제안보 관련 정책 방향은 다음과 같다. 첫째, 첨단산업의 제조역량을 더욱 끌어올리고 관련 첨단기술을 적극 육성하여 한국의 전략적 우위를 달성한다는 목표하에 산업정책을 더욱 유기적으로 통합하여 운영할 필요가 있으며, 중국에 대한 의존도를 제어하여 공급망 취약성을 축소시킬 필요가 있다. 둘째, 단순한 중간재 공급처의 국내화 및 국산화는 지양하는 것이 바람직하며, 공급망 다변화를 위한 국제 공동 투자 및 연구/개발 협력 등에 정부가 보다 적극적으로 참여하여 민간의 다변화 투자를 지원할 필요가 있다. 셋째, 기술개발 방향이 유사한 중소/중견 기업에 대기업들이 일부 기술 노하우를 공유하며 성장하는 전략을 취했던 것이 국내 디스플레이산업의 높은 국산화율과 국제경쟁력의 요인으로 밝혀졌다. 따라서 첨단전략산업의 국내화 정책을 추진하는 경우, 정부는 공급망 기업의 기술역량을 제고하기 위해 지원을 강화하고 관련 협회는 첨단산업 내 기업과 공급망 기업 간 협력을 강화할 수 있는 다양한 채널을 마련할 필요가 있다. 넷째, 광물자원의 안정적 수급을 위해 적극적인 연구개발(R&D) 투자와 국제협력, 그리고 투자재원 마련이 시급하다. 광물자원 개발기술을 대상으로 한 R&D 투자를 적극 확대하고 이를 국제협력의 수단으로 활용하는 방안을 모색할 필요가 있으며, 대규모 투자를 지원하기 위해 구체적인 재원 마련 방안을 모색해야 할 것이다. 다섯째, 첨단전략산업의 공급망 위기가 국가 위기 상황과 같은 파급력을 지닐 경우, 해당 산업의 공급망 위기 해결을 위해 국방물자 조달에서 취하고 있는 ‘공급의 유연성’ 확보 전략을 고려하고 신속 조달이 가능토록 관련 제도를 정비할 필요가 있다. 여섯째, 첨단전략산업의 경쟁력 제고를 위한 에너지 인프라 투자로 전력 생산능력 확충을 우선적으로 추진하고, 전력계통 연결 및 확장, 스마트그리드 구축, 에너지 자원 다변화 등 에너지효율화 방안을 동시에 추진할 필요가 있다. 수자원인프라와 관련해서는 수자원인프라의 다목적화, 대체 수자원 활성화, 신규 수자원인프라 구축 등을 통해 양적인 안정성을 확보함과 동시에 초순수의 안정적 공급을 위해 초순수 수급계획과 함께 국산화 등의 기술개발 역량을 강화할 필요가 있다. 마지막으로 해외 네트워크와 글로벌 물류 거점을 마련하는 동시에 글로벌 물류기업을 육성하는 등 국가물류전략을 시급히 수립 및 추진하여 물류망 변화에 대한 적응력을 강화하고, 공급망 정책의 효과성을 높일 필요가 있다.

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연구보고서 경제·사회구조 변화를 고려한 거시경제모형 체계 구축
본 보고서에서는 거시경제 환경 변화에 대응하여 세 가지 측면에서 경제모형을 분석하고자 하였다. 첫째, 코로나19 위기를 맞으며 경기 변동과 불확실성이 급격히 확대되는 상황에서 경제 상황을 적기에 파악할 필요성은 높아졌으나, 국내총생산(GDP) 등 주요 지표는 시차를 두고 발표된다는 한계가 있었다. 본 보고서에서는 통상적인 저빈도 자료와 함께 민간에서 제공되는 고빈도 자료를 활용하여 모형의 성능을 시험하였다. 해당 분기의 자료가 축적됨에 따라 실시간 경제전망치가 실적치에 근접하여 실시간 경제전망 모형의 활용 가능성이 높은 것으로 나타났다.

둘째, 우리 경제가 코로나19 위기와 같은 비교적 큰 충격을 겪으며, 단기적 경기 변동뿐 아니라 경제구조의 변화가 발생하였을 가능성이 높다. 거시경제 정책의 관점에서 단기적 변동과 구조적 변화에 대해 다르게 접근해야 하나, 구조 변화는 대부분 직접 관측할 수 없다. 따라서 정책 대응에 활용하기 위해 비관측요인을 거시경제 모형으로 추정해야 한다. 본 보고서에서는 경기 순환적 관점에서 경제 상황을 파악할 수 있는 총수요압력와 통화정책 기조를 판별할 수 있는 실질중립금리를 추정하는 모형을 구축하고 추정 결과에 대해 논의하였다.

셋째, 우리 경제는 2019년을 정점으로 생산연령인구가 감소하고 있으며 향후에도 저출생/고령화 현상에 따른 급격한 인구구조 변화가 예상된다. 인구구조 변화는 노동투입에 영향을 미치며 우리 경제의 성장세를 둔화시키는 주요인으로 작용할 수 있다. 정부 재정이나 국민연금 재정건전성 관리를 위해 장기적 관점에서의 경제성장률 전망이 기초자료로 요구된다. 본 보고서에서는 통계청의 장래인구추계를 활용하여 2050년까지의 장기경제성장률을 전망하였다. 인구구조와 총요소생산성 증가세 등에 대한 다양한 시나리오 분석을 성장세 지속을 위한 정책방향을 제시하였다.

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연구보고서 주택시장과 규제
본 보고서는 코로나19로 급변한 시기에 시행되었던 정책들을 살펴보며 주택시장을 되돌아보고자 한다. 역사적으로 기록될 전염병이었던 코로나19로 인해 우리 사회는 큰 변화를 겪었다. 그리고 이에 대응하는 정부의 대책 또한 역사적으로 유례를 찾아보기 힘든 것들이었다. 경제를 회복시키기 위한 재정정책과 통화정책이 그러하였다. 급변하는 사회와 경제적 여건에서 주택시장을 안정화하려는 방안 또한 예전에는 볼 수 없는 내용들이 다수였다. 본고에서는 2020년 이후에 주택시장에 시행되었던 규제 중에서 토지거래허가제와 분양가상한제 그리고 임대차보호법 개정의 영향을 더욱 면밀하게 살펴본다.

먼저, 제2장에서는 2020년부터 서울의 고가주택, 재건축 주택에 대하여 도입되기 시작한 ‘토지거래허가제’의 효과를 분석한다. 토지거래허가제는 ‘지역’과 ‘대상’을 선별하여 매매거래 시 지자체의 승인을 받도록 하는 행정규제로, 토지거래허가구역은 2023년 기준 서울시 면적의 약 9%를 차지한다. 토지거래허가구역 주택은 무주택자이거나 최종적으로 1주택자인 매수자만이 구매할 수 있으며, 구입 후 바로 2년간 실제 거주하여야 한다. 본 연구에서는 2020년 6월 지정된 ‘잠실동/삼성동/대치동/청담동(이하 ‘잠삼대청’)’을 중심으로 규제주택과 비규제주택 간의 가격과 거래량을 분석하였다. 그 결과 ‘잠삼대청’의 거래량은 38.3%, 가격은 4.3% 하락하였음을 발견하였다. 그러나 토지거래허가제는 비규제지역 간의 가격 격차를 더 확대한 것으로 나타났다. ‘잠삼대청’과의 거리 기준으로 비규제주택을 분류한 결과, 근거리 주택은 원거리 주택 대비 가격이 2.3% 상승하였고, 이와 같은 효과는 규제지역에 가까울수록 더 크게 추정되었다. 규제지역 수요 중 일부가 대체성이 높은 인근 비규제지역으로 옮겨간 데 기인한 것으로 보인다. 규제대상에 대한 직접효과와 인근지역에 대한 규제의 간접효과가 다른 방향을 가진다는 것은 토지거래허가제와 같은 선별적 규제가 주택시장 안정화라는 목표 달성에 적합한 규제의 형태가 아닐 수 있음을 시사한다.

다음 장인 제3장에서는 분양가상한제의 효과를 살펴본다. 코로나19로 주택시장이 상승하기 직전인 2019년에 민간택지에 대한 분양가상한제 적용 지역은 크게 확대되었다. 신규주택의 가격을 제한하는 분양가상한제는 향후 공급을 제한할 수 있다는 우려가 따르는 논란이 되는 규제 중 하나이다. 하지만, 본 연구의 분석은 분양가상한제가 신규주택의 공급을 축소한다는 증거를 찾지 못하였다. 분양가상한제는 주택 건설사업의 이익을 제한하지만, 주택공급을 위한 토지와 건축의 원가를 반영하여 운용됨으로써 주택공급을 위축시키지는 않는 것으로 보인다. 또한 주택경기가 상승하는 기간에 분양가상한제로 신규 공급주택의 가격이 제한되더라도 신규주택의 분양률이 상승하여 주택개발사업의 수익성이 제고될 가능성이 있다. 따라서 주택시장 호황기에 시행된 분양가상한제로 향후 주택공급이 위축된다는 우려에 대한 실증적 증거는 없어 보인다. 다만, 이러한 결과는 기존 연구의 결과와 상반되어서 확대해석에 유의할 필요가 있다.

마지막으로, 제4장에서는 임대차시장의 규제인 주택임대차보호법의 효과를 이론적 바탕을 토대로 분석하였다. 2020년 8월에 주택임대차보호법이 개정되며 임차인 보호를 위한 규제가 강화되었다. 이 개정은 소위 임대차 2법으로 명명되며, 계약갱신청구권과 전월세상한제를 의미한다. 당시 법의 개정 이후 임대차시장은 크게 불안정해져 전세난이 발생하고 임대가격이 크게 상승하였다. 임차인 보호를 위한 규제가 임대가격 상승을 통해 임차인에게 비용으로 전가된 것이다. 본 연구에서는 옵션가치 평가모형을 통해 임대차 2법으로 임차인에게 부여된 혜택의 가치를 추정하였다. 분석 결과, 전월세상한제를 포함하는 계약갱신청구권은 시장가격의 5%에 근접하는 큰 가치였고, 이는 대부분 임대가격의 변동성에 대한 보험 성격을 가지는 것으로 나타났다. 이와 같은 임대차 2법의 정량적 가치추정은 임대차보호법 개정의 논란에 커다란 이정표를 제시할 것으로 생각된다.

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연구보고서 디지털 플랫폼 경제의 경쟁정책
제1장 플랫폼의 이중지위와 자사우대에 관한 경제학적 분석

제1장에서는 플랫폼의 자사우대 행위에 대해서 경제학적으로 분석하고, 이에 적절히 대응하기 위한 규율 개선 방안을 도출하고자 한다. 자사우대란 플랫폼이 자사 또는 계열사의 상품서비스를 경쟁사업자 대비 우대하여 취급하는 행위로 볼 수 있는데, 이는 플랫폼이 중개 역할을 하고 있는 인접 시장에 진입하면서 갖게 되는 이중지위에서 비롯된다. 먼저, 자사우대는 넓은 범위의 이질적인 행위 유형들을 통칭해서 사용되고 있는 개념이어서 적절하게 유형화, 구체화시킬 필요가 있다. 본 연구에서는 자사우대 이슈가 제기된 기존 관련 사례들로부터 행위 양태 및 성격이 유사한 행위끼리 분류하여, 자사우대를 ① 비공개 알고리즘에 의한 배치 우대, ② 식별 가능한 배치 우대(사전 설치 및 기본 설정), ③ 데이터에 대한 접근 차별, ④ 기타 투입요소 및 시장에 대한 접근 차별, ⑤ 플랫폼 서비스 가격 차별로 구분했다.

자사우대 유형별로 살펴본 결과, 모든 경우 경쟁제한적 효과와 경쟁촉진적 효과를 함께 가질 수 있는 것으로 나타났다. 플랫폼은 자사우대를 통해 실질적으로 경쟁자의 비용을 상승시키거나 봉쇄하는 효과를 야기함으로써 경쟁사업자를 배제할 우려가 있고, 이로 인해 인접 시장에서의 가격/품질 및 혁신 경쟁이 저해될 수 있다. 배치 우대 행위(유형 ①, ②)의 경우에는 소비자의 오인을 유발하고 합리적 선택을 방해할 위험도 있다. 반면, 플랫폼의 자사우대 행위는 상품가격 인하, 품질 유지/개선, 소비자 탐색비용 감소, 상품 다양성 증가, 경쟁/혁신 촉진 등의 긍정적인 효과 또한 가질 수도 있다. 즉, 자사우대 행위 자체가 반드시 경쟁제한 효과로 이어지는 것은 아니며, 전체적인 효과도 일의적으로 단정 지을 수 없다는 것이다. 자사우대의 경제적 효과는 행위가 발생한 인접 시장의 구체적인 경쟁 상황 및 상품서비스 특성, 플랫폼 서비스 및 시장의 특성 등을 종합적으로 고려해서 판단해야만 한다.

그리고 자사우대 유형에 따라서 집행상의 어려움이 예상되기도 한다. 비공개 알고리즘에 의한 배치 우대(유형 ①)나 데이터에 대한 접근 차별(유형 ③)의 경우에는 외부에서 관찰 불가능한 알고리즘이나 비공개 데이터가 연관되어 행위의 경쟁제한성에 대한 입증은 물론이고 존재 여부에 대한 판단부터 어려울 수 있다. 식별 가능한 배치 우대(유형 ②)나 기능적 요소 및 시장에 대한 접근 차별(유형 ④)은 효율성 항변이 주로 보안 유지, 프라이버시 보호 등 기술적인 부분에 대해 이루어질 가능성이 높아서 경쟁제한성 입증에 어려움이 따를 수 있다.

비공개 알고리즘에 의한 배치 우대(유형 ①)와 관련해서는, 앱마켓에서의 검색 결과 순위에 대한 실증분석 또한 이루어졌다. 애플 App Store에서의 키워드 검색 순위를 분석한 결과, 애플 앱은 제3자 앱과는 달리 검색 결과에 등장하자마자 바로 1위에 올라서 일정 기간 또는 이후 내내 변동 없이 유지되는 경우가 많았고, 일부 키워드에서는 키워드와 관련성이 적거나 없어 보이는 다수의 애플 앱이 상위 결과를 점령하는 경우도 발견됐다. 그리고 앱마켓 검색 순위와 관련된 두 건의 기사 이후 일정 기간 최상위를 유지하던 애플 앱들이 갑자기 순위가 변동하기 시작하거나, 급락하거나, 순위에서 아예 사라지는 불연속적인 변화 또한 관찰됐다. 이러한 실증분석 결과는 데이터 모니터링을 통해 자사우대 의심 정황을 발견하고 플랫폼의 변화를 이끌어 낼 수 있는 가능성을 보여준다.

이상의 논의들을 종합해 볼 때, 플랫폼의 자사우대 행위는 효율성 증진 효과 또한 가지므로 일률적으로 무조건 금지하는 것은 바람직하지 않고, 합리의 원칙을 적용하여 부당한 경우에만 규율하는 것이 바람직하다고 판단된다. 지나친 규제로 인해서 혁신 유인이 저해되고 장기적으로 오히려 경쟁을 해치는 부작용이 나타날 가능성도 무시해서는 안 된다. 결론적으로 자사우대에 대응하기 위해 현행 사후 규율 방식의 경쟁법 집행에서 큰 변화가 요구되지는 않는 것으로 보이지만, 집행의 적시성과 효율성을 제고하기 위한 방안에 대한 고민이 필요하다. 우선 여러 이질적인 유형들이 자사우대로 간주되고 있는 만큼, 경쟁제한 가능성이 있는 남용행위로 자사우대를 명시함에 있어서 구체적이고 명확하게 행위 유형을 기술하는 것이 바람직하다. 그리고 많은 자사우대 행위에 대해서 경쟁제한성에 대한 평가는 물론이고 행위 사실을 인지하고 입증하는 것부터 어려움이 예상되므로, 경쟁당국의 집행상 어려움을 완화하기 위한 노력 또한 필요하다. 문제 행위로 의심될 경우 경쟁당국 등이 플랫폼의 알고리즘이나 데이터에 신속히 접근할 수 있도록 허용하거나 경쟁당국의 입증책임을 완화하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 아울러 경쟁당국의 집행 역량을 제고하고, 자사우대 가능성이 높거나 폐해가 클 것으로 예상되는 시장에 대해서는 꾸준히 모니터링하는 것이 바람직하다.

제2장 플랫폼의 가격남용행위에 관한 경제학적 분석: 플랫폼 수수료를 중심으로

제2장에서는 플랫폼 수수료에 대한 분쟁들을 경제학적으로 분석하고 시사점을 얻고자 한다. 이는 플랫폼으로 인한 다양한 분쟁이 발생하고 있는 가운데, 유독 수수료 관련 분쟁이 많은 점에서 출발했다. 수수료 갈등은 어떤 사례가 있으며, 각 사례에서 핵심적인 쟁점은 무엇인지, 그리고 해당 분쟁을 해결하기 위한 방법은 무엇인지 찾고자 하며, 특히 이 문제에서 공정거래법상의 가격남용행위를 적용할 수 있는지를 논의해 보고자 한다.

2020년의 배달앱 수수료 분쟁, 2022년의 앱마켓 수수료 분쟁, 2023년의 택시앱 수수료 분쟁은 국내에서 발생한 대표적인 플랫폼 수수료 분쟁이다. 배달앱과 택시앱 수수료 문제에서는 수수료의 높고 낮음이 쟁점이 되기 때문에 비교적 단순한 문제로 보이지만, 실무적으로 가격의 수준을 논하기는 생각보다 어렵다. 인앱결제 수수료 문제에서는 쟁점사항이 더욱 복잡하다. 수수료를 부과하는 방식이나 당사자 간의 계약관계 등이 얽혀있어 쟁점을 파악하고 이를 해결하기가 더 어려울 수밖에 없다.

플랫폼 수수료 문제를 해결하기 어려운 데에는 몇 가지 이유가 있는데, 우선 현실의 플랫폼 수수료 체계가 복잡하여 제대로 파악하기 쉽지 않은 점을 들 수 있다. 또한 플랫폼 가격은 거래당 비용에 따라 결정되는 것이 아니라 플랫폼 구축을 위한 투자, 마케팅, 직/간접 네트워크 효과 등에 따라 달라지기 때문에 원가를 파악하기 어렵다. 따라서 플랫폼 수수료의 수준을 논할 때에는 수수료를 포함한 개별 플랫폼 특성을 정확히 이해하는 것이 우선해야 한다.

플랫폼 수수료 문제의 해결책을 찾기 위해 기존의 산업에 적용됐던 가격남용 사례를 분석하여 플랫폼에의 적용 가능성을 살펴보았다. 국내 사례인 제과 3사 사건(1992년), BC카드 사건(2003년)을 비롯하여 해외 사례인 United Brands 사건(1978년), 아스펜 사건(2016년) 등을 바탕으로 가격남용행위 적용을 위한 조건을 확인하였다. 그러나 기존 사례들은 플랫폼에 적용시키기 어려웠고, 그 이유는 앞에서 언급한 수수료 가격의 특성 때문이다.

이렇게 현실의 규제를 통해 수수료 분쟁을 조율하기 어렵다면, 합리적인 수수료는 어떤 것인지 그 방향성을 사회후생 측면에서 찾고자 했다. 차등적 수수료에 대한 이론모형을 예시로 제안하면서 네트워크 효과가 높은 상황 속에서는 플랫폼의 전략적 수수료가 참여자의 후생에 긍정적인 영향을 줄 수 있음을 보였다. 수수료의 수준을 논하기 어려운 대부분의 플랫폼 수수료 논쟁에서 사회후생 측면 고려가 필요함을 제안하고 있다.

이와 같은 연구 결과를 바탕으로 제2장에서는 몇 가지 정책적 시사점을 제시한다. 첫째, 착취남용 규정의 시행령을 수정하여 플랫폼에도 적용시킬 수 있는 규정이 필요하다. 현재 공정거래법 제2장 5조의 1호(가격남용), 2호(출고조절), 5호(소비자 이익저해)가 착취남용에 해당하는데, 플랫폼 수수료 문제에서 보다 관심을 가져야 할 부분은 5호인 소비자 이익저해이다. 둘째, 소비자 이익저해 여부를 판단하기 위해 경쟁당국에서는 플랫폼의 가격과 매출 등 참여업체 경영실적을 상시 모니터링하여 시계열화할 수 있어야 한다. 어느 정도의 이익저해가 일어날 때 착취남용에 해당한다고 사전적으로 제시하기는 어려우나, 모니터링을 통해 최소한 이익저해를 평가할 수 있는 시스템은 갖춰야 한다.

기업의 착취남용행위를 규제하는 것은 결국 해당 기업과 거래하는 거래 상대방의 이익이 심하게 저해되지 않기 위함이다. 플랫폼 수수료에 대한 논란이 있더라도, 플랫폼이 참여자의 후생을 뚜렷하게 떨어뜨리는 상황에서만 경쟁당국이 규제를 검토하는 것이 바람직하다. 플랫폼 수수료 논란을 다른 각도로 바라보며, 그 효율성을 해치지 않는 범위에서 경쟁당국이 개입할 수 있도록 관련 규정과 기능의 전환이 요구된다.

제3장 플랫폼 기업결합 심사: 자사우대 가능성

제3장에서는 온라인 플랫폼의 자사우대 행위 가능성을 기업결합 심사 단계에서 어떻게 고려할 것인지에 대해 분석하였다. 자사우대 행위는 플랫폼이 이용사업자와 경쟁하는 자사 또는 계열사를 갖는 이중지위를 확보할 때만 가능해지는데, 비수평 기업결합은 이중지위 확보를 위한 주요한 수단 중 하나이다. 따라서 자사우대 행위를 사전에 방지하기 위해 비수평 기업결합 심사에서 기존과 다르게 적용되어야 할 원칙 혹은 방법론에 대해 검토할 필요가 있다. 이에 제3장에서는 문헌 검토 및 이론 분석을 통해 비수평 기업결합 심사 기준과 방법을 온라인 플랫폼의 자사우대 관련 수직적 행위와의 관련성을 고려하여 재검토하고 개선 방안을 모색하고자 하였다.

플랫폼의 자사우대와 관련하여, 비수평 기업결합을 통해 경쟁제한 효과와 효율성 제고 효과가 발생하는 기본적인 경로는 전통적인 비수평 기업결합에서의 그것과 유사하다. 자사우대를 통한 경쟁제한 효과는 주로 하위 시장의 경쟁 축소와 최종재 가격 상승, 상품 다양성 및 플랫폼 간접 네트워크 효과의 축소, 플랫폼 간 경쟁의 축소 등의 경로를 통해 나타난다. 즉, 비수평 기업결합 후 자사우대 행위가 일어나면 전통적인 비수평 기업결합에서와 유사하게 기본적으로 봉쇄 혹은 끼워팔기 등을 통한 경쟁제한의 우려를 유발한다. 반면, 효율성 제고 효과는 최종재 가격의 하락, 플랫폼 기능 및 통일성 확대, 플랫폼 간 경쟁의 확대, 투입요소에 대한 투자 유인 증대 등의 경로를 통해 나타난다. 따라서 큰 틀에서는 기존 비수평 기업결합의 심사원칙과 유사하게 경쟁제한성과 효율성 제고 효과를 비교형량하여 사안에 따라 검토하는 것이 바람직하다.

온라인 플랫폼의 비수평 기업결합에서 경쟁저해가 나타나게 되는 기본적 경로가 전통적인 시장의 그것과 유사하므로, 플랫폼 자사우대와 관련된 기업결합의 경쟁저해이론은 기본적으로는 전통적인 비수평 기업결합의 논리를 확대, 변형하여 적용할 수 있다. 그러나 다면성, 직간접 네트워크 효과, 비대칭적 가격 책정(가격구조의 비(非)중립성), 플랫폼 서비스 간 보완효과 및 플랫폼 생태계, 비가격적 봉쇄의 가능성 등 플랫폼의 고유한 특성으로 인해 기존의 경쟁저해이론을 그대로 적용할 때 문제점이 발생할 수 있는 부분을 면밀히 검토하여 심사에 반영할 필요가 있다.

플랫폼의 다면성, 즉 간접 네트워크효과와 비대칭적 가격 책정을 고려하면, 특정 서비스 인수의 경쟁제한 효과가 증폭되어 다른 면에 영향을 미치거나 플랫폼 시장에서의 진입장벽이 증대될 수 있다. 따라서 인수된 개별 서비스 시장에 대한 분석만으로는 경쟁제한성을 오판할 가능성을 주지해야 한다.

플랫폼의 비대칭적 가격구조로 인해 전통적 시장에서와 달리 끼워팔기가 시장력 전이 도구로 활용될 가능성도 고려할 필요가 있다. 양면시장의 특정 면 이용자들이 무료로 서비스를 이용하고 있다면, 기업결합 후 끼워팔기가 경쟁제한적인 시장력 전이 도구로 활용될 가능성에 대해 면밀히 검토할 필요가 있다.

또한 비수평 기업결합을 한 문지기 플랫폼은 가격과 수량을 통한 봉쇄 혹은 경쟁사업자 비용 증가 유도 이외에도 경쟁자를 배제하기 위한 여러 다른 수단을 활용할 가능성이 있다. 배치 및 검색 우대, 데이터의 활용, 상호운용성 제약 등이 그 대표적 사례이다. 때로는 가격과 수량을 통한 자사우대와 기타 비가격적 자사우대를 서로 결합하여 사용할 수도 있다. 다양한 형태의 자사우대가 가능할 경우 기업결합 유인이 증가하거나 경쟁제한 효과가 커질 가능성이 존재함을 고려할 필요가 있다. 특히 기업결합으로 인해 수수료 인상 가능성이 예상되는 경우 더욱 면밀하게 경쟁제한 효과 발생 여부를 검토할 필요가 있다.

특히 비가격적 자사우대 행위들은 가격적 경쟁제한 행위를 사용하기 어려운 경우 더 유의미할 수 있다. 예를 들어 앱마켓과 같이 여러 서비스에 대해 단일수수료를 적용할 수밖에 없는 경우, 한 시장에서 플랫폼이 한 플랫폼 이용사업자를 인수합병하여 인수/합병된 서비스와 독립사업자의 서비스가 경쟁하게 된다면, 결합당사기업의 봉쇄 유인이 있더라도 수수료를 조정하여 이러한 목표를 달성하기는 어려울 것이다. 그러나 부차적인 봉쇄 수단이 가용하다면 결합당사기업이 독립사업자를 시장에서 몰아낼 가능성이 다시 생겨날 수 있다.

제4장 플랫폼 기업결합 심사: 진입장벽 증대 효과

제4장에서는 플랫폼 기업결합이 야기하는 진입장벽 형성 및 증대에 대해 살펴본다. 플랫폼 기업들은 중개 거래의 특성상 이용자 확보가 중요하다. 따라서 플랫폼 기업들은 자신의 핵심 서비스 분야를 (무료로 서비스를 제공하는 등) 이용자를 확보하는 데 활용하는 경향이 있다. 그 결과, 플랫폼 기업은 핵심 서비스 분야에서 수익을 창출하기 어렵고, 수익 창출을 위한 부가 서비스 분야를 새로 개척하여야 한다. 이때 기업결합이 적극적으로 활용된다. 그리고 기업결합을 통해 진입장벽이 형성되거나 증대된다. 플랫폼 기업은 신규 진출한 사업 분야와 자신의 핵심 서비스 분야, 그리고 생태계 차원의 진입장벽을 형성할 수 있다. 플랫폼의 진입장벽은 이용자 고착화를 기반으로 하기 때문에 신규 진입, 특히 임계규모 확보가 중요한 플랫폼 기업의 신규 진입에 상당한 어려움을 초래할 수 있다. 또한 다양한 서비스가 연계되어 제공되므로, 신규 사업자도 그와 동등한 수준의 서비스群을 제공할 수 있어야 한다는 점도 중요한 진입장벽 요소가 된다.

한편, 진입장벽을 만들어 내는 다양한 조건들은 구조적 조건(생산비용 차이, 부수비용 차이, 소비자 소구력의 차이), 제도적 조건, 행태적 조건으로 구별할 수 있다. 그리고 기업결합은 대개 구조적 조건과 행태적 조건을 더욱 강화한다. 규모의 경제, 원재료 조달 능력, 유통망 활용 능력, 브랜드 인지도 등이 진입장벽의 구조적 조건들인데, 이런 조건들을 강화하는 것이 애초에 기업결합의 목적인 경우도 있다. 행태적 조건은 기업들이 전략적으로 진입장벽을 구축하는 상황과 이를 위해 필요한 요소들을 말한다. 시장에서의 지배력, 종합적 사업역량 같은 것들이 진입장벽 형성 전략 수행의 전제조건이 되는데, 기업결합을 통해 이러한 능력이 향상되기 쉽다. 전통 기업결합과 비교할 때 플랫폼 기업결합에서는, 상황에 따라 달라지기는 하지만, 놀라울 정도로 결합당사회사의 구조적 조건과 행태적 조건이 강화될 수 있다. 플랫폼 특유의 직접적간접적 망외부성과 데이터 집적, 그리고 모듈화 방식을 통한 서비스 연계 능력 때문이다.

제4장에서는 우리나라 공정위의 과거 심결례를 조사하여, 진입장벽 문제를 어떻게 심사하였는지 살펴보았다. 공정위의 과거 심결례 중 진입 상황을 평가한 심사는 그렇게 많지 않았다. 향후 보다 적극적인 진입장벽 심사를 위해, 기업결합 심사 기준에 수평결합 심사 시에도 진입장벽 증대 효과 검토를 포함시킬 것을 제안한다. 현행 기업결합 심사 기준은 경쟁제한성 평가 항목에서 수직결합 및 혼합결합의 진입장벽 증대 효과는 검토하도록 하면서, 수평결합에서는 그렇게 하지 않았다. 목표 시장의 일반적 진입 상황 평가를 넘어, 해당 기업결합이 형성증대하는 진입장벽의 크기를 직접 평가할 필요가 있다.

한편, 경쟁제한성 평가 후 이루어지는 경쟁제한 완화 요인 항목에서도 신규 진입 가능성 검토 등을 통해 진입장벽에 대한 평가가 일부 이루어지고 있다. 그런데 복수의 시장에서 결합이 발생하는 경우, 경쟁제한성 평가는 우려가 있는 시장별로 각각 진행하는 반면, 경쟁제한 완화 요인 평가는 의결서 말미에 뭉뚱그려 서술하는 경우가 많았다. 경쟁제한성이 우려됨에도 불구하고 신규 진입 가능성이 꼼꼼히 검토되지 않는 시장들이 발생하는 경우가 많았으므로, 향후 경쟁제한 완화 요인 평가에서는 경쟁제한성이 우려된 모든 시장에서 각각 평가할 것을 제안한다.

마지막으로 진입장벽 증대 효과와 관련하여 무엇을 검토할지 세부 내용을 구체적으로 심사 기준에 적시할 필요가 있다. 제4장의 제2절에서 논의한 구조적·제도적·행태적 조건들을 기업결합, 특히 플랫폼 기업결합의 관점에서 풀어 설명하는 방식을 생각해 볼 수 있다. 이때 중요한 점은 해당 기업결합으로 인해 증대되는 진입장벽이 무엇인지를 구체적으로 적시하는 것이다.

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연구보고서 인공지능으로 인한 노동시장의 변화와 정책방향
본 보고서에서는 인공지능 기술의 현황을 개괄하고, 우리나라 노동시장의 맥락에서 인공지능 기술로 인한 직무 자동화와 일자리 대체 가능성을 살펴보았다. 여기에서 한걸음 더 나아가 우리나라 기업에서 인공지능 기술 도입의 현황이 어떠한지 살펴보고, 인공지능 도입률과 영향률에 따라 기업이나 지역 단위 고용과 임금에 최근까지 어떤 영향이 있었는지를 실증적으로 분석해 보았다. 이러한 결과들을 종합하여 미래를 전망하고 정책적 시사점을 도출하고 있다.

현재 인공지능 기술 상황을 살펴본 결과(제2장), 인공지능 모형은 컴퓨터 비전과 자연어 처리 분야에서 대부분 평균적인 인간 수준을 능가하는 성과를 보이고 있고, 일부 분야에서는 최고 전문가 수준에 도달하기도 하였다. 비록 인식의 편향성, 언어의 위해성, 답변의 진실성 등 인간과의 본격적 공존을 위한 윤리적 분야에서는 아직까지 성과가 미흡한 것으로 나타나고 있지만, 향후 이러한 영역에서도 성능이 개선될 것으로 예상된다. 최근에는 여러 분야별 기능을 아우르는 대형 언어모형 혹은 초거대 인공지능 모형이 중심이 되고 있으며, 텍스트와 이미지 등 다양한 형태의 입력을 받아 처리하고 결과를 다시 다양한 형태로 출력할 수 있는 대형 멀티모달 모형도 속속 등장하고 있다. 인공일반지능 내지 범용일반지능(AGI)으로 발전하고 있는 초거대 인공지능 모형에 대한 세계적인 규제 움직임과 일각의 회의적 시각에도 불구하고, 초거대 인공지능 모형을 중심으로 한 기술 개발은 적어도 한동안 계속될 것으로 보인다.

인공지능을 비롯한 현재 기술의 업무수행능력 수준에 관한 전문가 평가를 기초로 국내에 존재하는 일자리들의 자동화 가능성을 분석해 본 결과(제3장), 2023년 현재 기술적 자동화 가능성은 이미 적지 않은 수준으로 추산되었다. 기존 문헌에서처럼 70% 이상의 업무 자동화 가능성을 기준으로 한다면, 이미 국내에 존재하는 38.8%의 일자리에서 기술적으로는 70% 이상의 업무를 자동화할 수 있는 것으로 나타난다. 또한 저임금 직종에서 자동화 가능성이 월등히 높고, 고숙련 직종 내지 전문직의 자동화 가능성은 비록 인공지능으로 인해 일부 상승한 것으로는 보이지만 여전히 상대적으로 낮게 나타난다.

2030년 이후의 미래에는 기술에 의한 업무수행능력 수준이 더욱 높아지면서 거의 모든 직종에서 대부분의 업무를 자동화할 수 있을 것으로 예상된다. 이르면 2030년에는 현재 형태의 일자리의 약 90%에서 직무의 90% 이상을 자동화할 수 있을 것으로 추정된다. 다시 말해, 소위 ‘병목적 능력(bottleneck abilities)’에 의해 기술적 자동화 가능성이 낮게 유지되는 ‘안전한’ 직무의 범위는 크게 축소될 것으로 예상되며, 그러한 직무가 10% 이상인 일자리는 현재 경제 내에 존재하는 일자리의 10%에 불과하다.
이러한 결과는 인공지능 기술의 발달로 적어도 기술적으로는 경제 내에 현재 존재하는 대부분의 직무가 이미 자동화가 가능하거나 가까운 미래에 자동화가 가능해질 것임을 의미한다. 즉, 기술적 차원의 불확실성은 과거보다 감소했다고 볼 수 있다. 또한 과거보다 병목적 능력의 범위는 크게 축소될 것이므로, 병목적 능력 육성을 통해 자동화로부터 절대적으로 안전해지려는 전략은 보편적으로 적용되기 어려울 것임을 시사한다.

하지만 이러한 ‘기술적 자동화 가능성’이 현실에서의 자동화로 곧바로 이어지는 것은 아니다. 기술의 도입과 활용에는 경제사회적 요인이 중요하게 작용하기 때문이다. 예컨대, 기술적 자동화가 가능하더라도 기업의 현실적 제약으로 적어도 단기적으로는 이러한 기술을 도입하지 않을 수 있다. 물론 장기적으로는 경쟁력 약화를 피하기 위해서라도 기술을 도입하지 않을 수 없을 것이다. 또한 ‘현재 직무 구성’하에서의 기술적 자동화 가능성이 현실에서 자동화(automation)로 귀결될지 생산성 강화(augmentation)로 귀결될지는 분명하지 않다. 현재의 직무 구성이 변화하고 새로운 직업이 창출되면서 자동화보다 생산성 강화로 귀결될 가능성도 얼마든지 있다. 특히 전문직의 경우 직무 구성의 복잡성은 물론, 본질적으로 사람의 판단이 중요하다든지, 약간의 오류 가능성도 용납될 수 없다든지, 고도의 창의성이 필요하다든지 하는 등의 상황으로 인해 적어도 가까운 미래에 대체될 가능성은 낮다고 판단된다. 다만, 전문직 내에서 일정 수준 이상의 일자리에서는 인공지능을 활용한 생산성 강화가 일어나는 반면, 경력 초기를 중심으로 한 일정 수준 이하의 일자리에서는 인공지능에 의한 자동화가 일어날 가능성이 있다.

실제로 인공지능 기술이 얼마만큼 도입되고 활용되고 있는지를 살펴본 결과(제4장), 정보화통계조사 기준 국내 기업의 인공지능 도입률은 2022년(2021년 말) 기준으로 10인 이상 민간기업의 2.7% 수준에 머무른다. 하지만 250인 이상 대규모 기업에서는 도입률이 약 20%에 달한다. 이처럼 규모에 의한 도입률의 차이를 감안하면, 인공지능 기술의 영향에 노출된 근로자의 비중(‘영향률’)은 10인 이상 민간기업 재직자 전체의 10% 수준으로 계산된다. 통계청의 기업활동조사에서도 2021년 기준으로 50인 이상 민간기업의 3.8%만이 인공지능 기술을 업무에 도입한 것으로 조사되었지만, 250인 이상 기업으로 한정하면 약 8%에 달한다. 특히 50인 이상 민간기업 근로자에 대한 인공지능 영향률은 20%에 달한다.

2023년 9월 말 기준 국내 기업 800곳을 대상으로 실시한 설문조사에서도, 앞서의 공식 통계와 유사하게 낮은 인공지능 도입률(2.3%)이 나타난다. 다만, 인공지능 도입 예정 기업의 비중은 적지 않았는데, 인공지능 旣도입 및 도입 예정 기업의 비중은 50인 이상 기업의 약 10%에 달한다. 인공지능 기술을 도입한 기업들은 주로 정보통신업에 해당되며 새로운 제품서비스 개발에 초점을 맞추고 있었으나, 향후 도입 예정인 기업들은 숙박음식점업, 제조업, 전문서비스업 등 전통적인 산업 분야들에 속하며, 도입 예정 분야로는 새로운 제품서비스 개발 외에 ‘생산공정 최적화’를 응답한 비중이 높았다. 이러한 기업들은 업무처리시간이 큰 폭으로 감소하는 한편 매출도 장기적으로 크게 증가할 것으로 예상하고 있었다. 또한 향후 인력규모 축소를 예상하는 비중이 상대적으로 높았고, 재직자 대상의 인력조정보다는 신규채용의 축소를 예상하는 비중이 높았다. 비록 측도의 정확성이 아주 높지는 않지만, 향후 인공지능 도입이 전반적으로 확대되는 상황에서 신규채용이 위축될 가능성을 시사하는 결과이다.

마지막으로 인공지능 도입이 기업 수준 혹은 지역 수준의 고용과 임금에 어떤 영향을 미쳤는지를 실증적으로 분석하였다(제5장). 먼저, 기업 패널자료를 활용하여 각 기업 수준에서 인공지능 기술이 (외생적 요인에 의해) 도입될 때 고용과 인건비가 어떻게 변화했는지를 살펴보면, 적어도 단기적으로는 (전문인력 수요 증가가 상쇄되면서) 고용이나 임금에 미치는 영향은 미미한 것으로 추정되었다. 이러한 실증 결과는 AI 전문인력 채용으로 전체 고용규모가 어느 정도 유지되지만 AI 인력을 제외한 고용규모는 줄어든다는 기존 문헌의 결과와 대체로 부합한다. 기업 수준 분석에서는 고용 관련 데이터의 한계가 있어 어떤 인력이 증가하고 어떤 인력이 감소했는지 자세히 살펴볼 수 없었지만, 지역 단위 분석을 통해 간접적으로 추론할 수 있었다.

다음으로, 대규모 반복 횡단면 자료를 바탕으로, 지역 내 기업들의 인공지능 도입이 증가할 때 지역 노동시장에 어떤 영향이 나타났는지를 살펴보았다. 보다 구체적으로 지역 내 인공지능 영향률이 (외생적 요인에 의해) 증가할 경우 지역 노동시장에 어떤 영향을 미쳤는지를 살펴보았다. 앞서 기업 단위 분석 결과와 유사하게 임금근로 여부에는 총량적 영향을 미치지 않으나 근로자 임금, 특히 여성 평균임금을 감소시키는 것으로 추정되었다.

이를 구체적으로 살펴보면, 직종(중분류)별로는 정보통신 전문가 및 기술직을 중심으로 전문직 고용이 증가하였지만 서비스단순노무직에서는 고용이 감소하였다. 또한 남성 서비스판매직이나 여성 사무서비스직에서는 임금이 뚜렷이 감소하였다. 이는 기존의 일자리 양극화(job polarization) 논의에서와 대체로 유사한 패턴으로 읽힌다. 다만, 기존의 소프트웨어나 로봇에 의한 자동화에 인공지능까지 결합되면서 대체 가능한 중간 수준 일자리의 범위는 더욱 넓어지고 있다고 판단된다.

하지만 직종 외에 연령과 학력을 중심으로 살펴보면, 남성 30~44세나 여성 15~29세 등 주로 청년층 및 전문대졸 이상 학력을 중심으로 고용과 임금에 부정적 효과가 있었고, 중장년층이나 고졸 이하 학력에서는 고용과 임금에 별다른 변화가 없거나 오히려 긍정적 효과가 있는 것으로 분석되었다. 이러한 분석 결과는 우리나라 노동시장 상황에서 인공지능 기술의 도입이 확산되면서 주로 청년 일자리를 감소시키는 방향으로 작용해왔음을 보여준다. 또한 노동시장 구조에 큰 변화가 없다면, 인공지능 기술 도입 확대와 함께 적어도 가까운 미래에는 이러한 방향의 영향이 지속될 것임도 시사한다. '

이러한 분석 결과들을 바탕으로 혁신, 노동 및 교육 정책에 관한 주요한 정책적 시사점들을 정리한다(제6장). 혁신 정책의 경우 인공지능의 광범위한 활용을 준비하기 위해서는 사용자의 인공지능 문해력 배양과 함께 사회적 안전을 확보하기 위한 규제가 필요하다. 국내 인공지능 기술 개발을 위한 투자 및 지원과 함께, 기술 도입과 생산성 격차를 완화하기 위해 지역 내 중소기업에 대한 기술 도입 지원을 강화할 필요가 있다. 노동 정책의 경우 현재의 경직성이 지속된다면 자칫 과도한 자동화와 신규채용 축소로 이어질 가능성이 있어, 사회안전망을 강화하는 한편 노동시장의 유연성을 제고할 필요가 있다. 인간 노동을 중시하는 사회안전망 전반의 재설계와 함께, 다양한 사회적 필요들을 균형 있게 고려하는 제도적 조정이 요청된다. 한편, 교육과 훈련 정책의 경우 고정된 지식보다는 학습능력 자체와 적응력을 강조하는 방향으로의 변화가 시급하다. 고등교육체제 내 숙련공급의 유연성 제고와 함께 재직자 직업훈련을 활성화하기 위한 적극적인 지원과 제도적 뒷받침이 필요하다. 추가적으로 청년 일자리 상황에 대한 특별한 관심과 면밀한 모니터링이 요청된다. 교육과 노동시장의 유연성 제고와 함께, 경력 초기 일경험과 청년 창업에 대한 지원의 효과성 제고를 위해 정책적 역량을 집중할 필요가 있다.

요약 보기

연구보고서 인구축소사회에 적합한 초중고 교육 행정 및 재정 개편방안
제1장 서 론

현재 내국세수와 지방세수에 기계적으로 연동되어 있는 지방교육재정 총량 산정방식의 문제점은 오랜 기간 지적되어 왔고 개선방안도 제안된 바 있다. 그러나 시도교육청 및 초중고 교육공급자들은 내국세수와 지방세수에 연동된 재원 마련 방식을 교육계의 기득권쯤으로 여기고 국가재정 전체의 효율화에는 큰 관심이 없어 보인다.

교육계는 GDP 대비 초중고 교육재정 규모가 이제 OECD 평균에 이르렀으며 여전히 과밀학급이 존재하고 교원당 학생 수도 더욱 개선되어야 하므로 더욱 많은 투자를 해야 한다고 주장한다. 그러나 이러한 주장은 교육수요자의 감소에 따라 발생하는 자연적 교육여건의 개선과 초중고 교육재정 투자 수준을 고려하지 않은 잘못된 주장으로 판단된다.

이러한 문제의식하에서 본 연구는 다시 한번 인구축소사회로 진입한 우리나라 교육재정의 효율화를 위해서 필요한 개혁방안을 제안하고자 한다. 본 연구는 총 네 개의 대주제로 구성되어 있다.

먼저 제2장은 초중고 공교육비 수준 및 행정제도 국제비교를 통해 우리나라 초중고 교육재정 수준과 공교육 규모의 경제 확보 및 개선을 위한 정책적 노력을 검토한다. 또한 교육계에서 주장하는 교원 및 학급당 학생 수 등의 교육여건과 정부지원 수준이 학생들의 학업성취도에 미치는 영향을 실증적으로 분석하고 우리나라와 주요 국가들 사이의 차이점은 없는지 파악한다.

제3장은 교육지배구조와 학생 1인당 교육비 지출 각각이 학생들의 학업성취도에 미치는 영향을 실증적으로 분석한다. 교육지배구조는 교육감 선출방식에 집중하여 분석한다. 한국은 간선제 선출에서 직선제 선출로 교육감 선출방식에 변화가 있었는데 직선제에 대해서는 높은 선거 비용 및 선거 과정의 문제, 낮은 투표율, 교육자치와 일반자치의 분리에 따른 비효율 등에 대한 문제 지적이 직선제 도입 초기부터 현재까지 꾸준히 있었다. 그러나 교육감 선출방식이 학생들의 성과에 미친 영향을 분석한 실증적인 연구는 거의 없는 실정이다. 교육제도에 대한 논의에서 궁극적으로 중요한 것은 학생들에게 미치는 영향이기 때문에 교육감 직선제의 도입이 학생들의 성과에 미친 영향을 분석하는 것은 중요성이 크다.

다음으로 한국에서 1인당 교육비 지출이 학생들의 학업성취도에 미치는 인과적인 영향을 학교급별로 나누어 분석한다. 한국에서는 출산율의 지속적인 감소로 학령인구가 계속 감소하고 있고 앞으로 학령인구의 감소폭은 더 커질 예정이다. 반면에 교육예산의 가장 큰 부분을 차지하고 있는 지방교육재정교부금은 내국세수의 일정 비율과 교육 세수의 일부가 합해져 결정되기 때문에 미래에도 증가 추세를 보일 가능성이 높다. 따라서 초중등교육에서 1인당 교육비 지출은 지속적으로 증가해왔고, 위의 제도에 변화가 있지 않는 한 미래에 더욱 가파르게 증가할 것으로 예상된다. 이러한 상황에서 1인당 교육비 지출의 증가가 학생들의 학업성취도에 어떤 영향을 미치는지 분석하는 것은 현재의 교육예산 배정 방식을 유지하는 것이 타당한지 평가하기 위해 필수적인 작업이라고 할 수 있다.

제4장에서는 현행 교육행정 및 재정 제도가 지방교육재정의 구조에 미치는 영향을 살펴본다. 특히 교육재정 총량이 예상치 않게 증가했을 때 학교단위 재정지출은 어떻게 변화하게 되었는지에 대해 주목한다. 최근수년간 내국세 수입 증가와 추가경정 예산 편성으로 인해 지방교육재정교부금이 크게 늘었다. 당초 예산보다 크게 늘어난 교육재정 수입이 실제로 어떻게 집행되었는지를 본 장에서 살펴보고자 한다. 이 과정에서 현행 교육행정 및 재정 제도가 단위학교에서의 교육재정 지출에 어떻게 영향을 미쳤는지, 선거를 통해 선출된 교육감의 재량과 결정은 어떠했는지에 대해 분석한다.

제5장에서는 인구축소 시기에 적합한 초중고 교육재정 산정방식과 이와 관련한 시도교육청의 책임을 살펴본다. 이를 위해서 현행 교원 수, 학급 수, 학교 수를 유지할 때, 먼저 제2절에서 미래의 초중고 교육환경 ― 교원당 학생 수, 학급당 학생 수, 전교생 수, 학령인구 1명당 평균 중앙정부 지원 수준 ― 을 살펴본다. 제3절에서는 현재와 미래의 초중고 교육비용을 살펴보고 도시지역 학교와 비도시지역 학교에 적용할 수 있는 실험적 학교통합 기준을 제시하고 있다. 특정 지역 학교들의 통합을 통해 교육비용의 절감효과도 살펴본다. 제4절에서는 시도교육청의 연성예산제약 문제를 완화하기 위해서 세수 연동형 교육재정 총량 산정방식을 과감히 폐지하고 대안으로 새로운 초중고 교육재정 지원체계가 갖춰야 할 10가지의 구조를 제안하고 있다.

제2장 초중고 공교육비 수준 및 학교통합 국제비교

제1절 서 론
본 장에서는 우리나라의 초중고 공교육비 수준이 교육계의 주장대로 OECD 평균을 이제 막 넘어서기 시작했을 뿐이므로 여타 예산분야에 우선해서 초중고 교육예산을 선배분하는 것이 타당한지를 살펴보고자 한다. 이를 위해서 합리적인 국제비교의 결과를 제시하고 초중고 교육재정 규모, 예산상 우선순위 그리고 학생 1명당 공교육비 지원 수준에 미치는 학령인구와 소득수준의 영향을 실증적으로 분석한다. 또한 이러한 국가의 지원과 교원당 학생 수와 같은 교육여건 개선이 학생들의 학업성과에 미치는 영향을 국제학업성취도(PISA) 자료를 이용하여 실증적으로 분석하고 우리에게 주는 시사점을 제시한다. 2070년까지 학령인구가 2020년 대비 30~40% 수준으로 급감할 것이라는 인구추계 결과를 고려하여 향후 학교자원을 보다 효과적이고 효율적으로 활용하기 위해서 일본, 미국, 호주 교육재정의 특성과 학교통합 관련 행정사례를 살펴본다. 이상의 논의를 바탕으로 향후 피할 수 없는 학령인구의 급격한 감소 전망에 대응하여 초중고 교육재정을 효과적이고 효율적으로 활용할 수 있는 정책 방향에 대한 시사점을 제시한다.

제2절 초중고 공교육비 총량 수준의 국제비교
1995년 전체 교육분야에 대한 일반정부의 지출은 GDP의 4.0%로 OECD 평균 5.4%를 크게 하회하며 최저수준 3.5%에 근접한 수준이었다. 이후 연도별 등락을 보이기는 하지만 추세적으로 확대되어 1995년 이후 5% 초중반 수준을 유지해 온 OECD 평균과의 격차를 축소해 왔고 2019년부터 OECD 평균 수준에 이르렀다. 한편, 일반정부 총지출 대비 전체 교육분야 지출의 비율로 살펴본 예산상의 우선순위는 1995년 이후 OECD 평균을 하회한 적은 없는 것으로 파악됐다.

이러한 GDP 대비 전체 교육분야에 대한 일반정부 지출 총량 수준의 OECD 평균과의 격차 축소는 유초중고 교육분야에 대한 일반정부 지출 수준의 증가에 의한 것으로 나타났다. 유초중등 교육분야에 대한 일반정부 지출의 GDP 대비 비중은 지속적으로 OECD 평균과의 격차를 축소해오다가 2017년부터 OECD 평균을 상회하기 시작하여 2021년 3.9%를 보이며 OECD 평균보다 0.4%p 높은 수준으로 나타났다. 유초중등 교육분야에 대한 일반정부 지출의 빠른 증가세는 내국세수와 지방세수에 연동되어 있는 재원조달 방식에 기인한다.

시도교육청을 비롯한 교육계의 주장처럼 GDP 대비 총량 수준의 유초중등 교육분야에 대한 일반정부 지출은 이제 막 OECD 평균을 상회하기 시작하여 과도한 투자가 이루어지지 않은 것처럼 보인다. 그러나 다음 소절에서 살펴볼 학령인구와 소득수준의 변화를 고려하면, 유초중등 교육분야에 대한 지출은 매우 높은 수준으로 나타나며 교육계의 주장은 타당성을 잃는다.

제3절 학령인구와 소득수준을 고려한 초중고 공교육비 수준 국제비교
우리나라보다 먼저 인구고령화를 경험한 OECD 국가들은 1995~2021년 기간에 3~17세 학령인구의 비중이 평균적으로 약 4%p 축소되어 2021년 16.4% 수준이다. 그러나 우리나라는 같은 기간 11.1%p나 축소되어 2021년 12.7%이며, OECD 국가 중 가장 낮은 일본(12.4%)과 유사한 수준이다. 또한 우리나라의 국민 1인당 소득수준은 1995년 이후 계속 증가해 왔으나 단 한 번도 OECD 평균을 넘어선 적이 없고, 2021년 경상 기준 4.7만 US PPP달러 수준이다.

OECD 국가의 GDP 대비 일반정부 전체 교육분야 지출 비율은 1995년 이후 학령인구 비중이 축소됨에 따라 평균적으로 낮아지는 경향을 보였으나, 우리나라의 경우에는 반대의 추이를 보인다. 이러한 양상을 주도한 동력은 국세와 지방세에 기계적으로 연동되어 교육수요자의 감소에도 불구하고 과도하게 늘어난 초중고 교육재정의 확대에 기인한다. 2021년 일본의 유초중등 교육분야에 대한 일반정부 지출은 GDP의 1.8%이지만 우리나라의 동 비율은 3.9%로 일본의 두 배를 초과하는 수준이다. 우리나라보다 일본의 3~17세 학령인구가 2.5배이고 GDP는 2.2배 수준이라는 점을 고려하면, 학령인구 1명당 일반정부의 유초중등 교육비 지출액은 우리나라의 절반 이하 수준에 불과하다. 우리나라 유초중등 교육재정의 효과성과 효율성에 상당한 의문이 제기된다.

1인당 GDP가 1만~1.5만 US PPP달러 구간에 속한 국가 및 연도의 평균적인 GDP 대비 전체 교육분야 일반정부 지출 비율은 5.2% 수준이었으며, 이후 소득수준이 크게 늘어나도 동 비율은 5% 초중반 수준을 유지해왔다. 한편, 유초중등 교육분야에 대한 OECD 국가의 일반정부 지출은 GDP의 3% 초중반 수준이 낮은 소득 구간부터 평균적으로 유지되어 온 것으로 나타났다. 그러나 우리나라의 경우에는 소득수준이 증가하면서 교육분야 지출을 더욱 빠르게 증가시켜서 OECD 국가들의 평균 추이와 다른 양상을 보이고 있다. 이는 국세와 지방세 세수에 연동되어 경제규모 증가에 따라 확대되는 세수의 일정 비율이 기계적으로 유초중등 교육재정을 확대한 결과이다.

학령인구와 소득수준의 변화를 모두 반영하는 지표인 국민 1인당 GDP 대비 학령인구 1명당 일반정부 교육분야 지출액 비율의 OECD 평균 추이를 살펴볼 필요가 있다. 학령인구 비중이 전체 인구의 21.5~23% 수준까지 축소되더라도 학령인구 1명당 일반정부 전체(유초중등) 교육분야 지출액은 1인당 GDP의 25.5%(23.2%) 수준까지는 증가하지만, 이후 학령인구 비중이 더 낮아지면서 학령인구 비율이 17%(13%) 이하인 경우 동 비율은 20.5%(13.7%)까지 축소되는 것으로 나타났다. 그러나 우리나라의 경우에는 OECD 국가의 평균적인 추이와 달리 학령인구 비중이 25% 미만으로 낮아져도 학령인구 1명당 일반정부의 교육비 평균 지출액은 1인당 GDP의 30%를 초과하는 수준까지 확대되는 것으로 나타났다. 특히 유초중등 학령인구(3~17세) 비중이 13% 미만인 국가들의 평균적인 학령인구 1명당 지출액 수준은 1인당 GDP의 20% 미만이지만 우리나라는 30.8%에 달하는 것으로 나타났다. 향후 세수에 기계적으로 연동되어 계속 증가할 유초중등 교육재정을 고려하면 동 비율은 지속적으로 확대될 전망이며, OECD 국가의 평균적인 추이와 더욱 괴리를 확대해 갈 것으로 판단된다.

또한 OECD 국가의 소득수준이 향상되면서 학령인구 1인당 일반정부 교육분야 지출의 1인당 GDP 대비 비율은 평균적으로 소폭 개선된 것으로 나타났다. 그러나 우리나라의 경우 동 비율의 개선 속도는 매우 빠르며, 이러한 빠른 개선의 주요 원인은 유초중등 교육분야 지출액의 빠른 확대에 기인한다. 우리나라의 동 비율은 2020년과 2021년에 1인당 소득 대비 학령인구 1명당 일반정부 유초중등 교육지출에서 세계 최고 수준을 기록했다.

내국세수와 지방세수에 기계적으로 연동되어 있는 유초중등 교육재정 산정방식의 근본적 개혁이 이루어지지 않으면, 향후 교육성과, 교육수요자의 변화 등 재정수요와 무관하게 일반정부 유초중고 교육분야 재원이 조성 및 지출됨에 따라 유초중등 교육분야에 대한 일반정부의 지출이 효율적으로 이루어질 것으로 기대하기 어렵다.
제4절 유초중등 교육재정 지표 및 학업성과를 결정하는 요인들에 대한 실증분석
유초중등 교육재정 지표는 1) 교육재정 규모를 나타내는 GDP 대비 일반정부 유초중등 교육분야 지출 비율, 2) 예산상 우선순위를 나타내는 일반정부 총지출 대비 유초중등 교육분야 일반정부 지출 비율, 3) 학령인구 1명당 유초중등 교육비 국가지원 수준을 나타내는 국민 1인당 GDP 대비 학령인구 1명당 일반정부 유초중등 교육비 비율을 고려했다. 먼저 인구규모, 정부규모, 경제규모 등 국가별 특성이 위 세 가지의 유초중등 교육재정 지표에 미치는 영향을 통제한 이후, 교육수요자인 학령인구와 소득수준의 변화에 따라 OECD 국가가 평균적으로 유초중등 교육재정 지표를 어떻게 조정해 왔는지 그리고 중앙정부와 지방정부의 재정부담 수준에 따라 관련 재정지표들에 미치는 학령인구와 소득수준의 영향이 다른지를 검토했다.

32개 OECD 국가의 1995~2020년 패널자료를 이용하여 분석한 결과, 국민 1인당 소득수준이 낮은 저소득 국가일수록 유초중등 교육재정 지표를 확대하는 경향이 있는 것으로 나타났다. 그러나 중앙정부와 지방정부 사이의 유초중등 교육재정 분담 수준을 통제하지 않을 경우 교육수요자의 변화는 교육재정 규모와 예산상 우선순위에 통계적으로 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 그러나 중앙정부와 지방정부 사이의 재원 분담 수준을 통제하는 경우 교육수요자의 증가는 유초중등 교육재정 규모를 증가시키고 예산상의 우선순위를 확대하는 것으로 나타났다. 한편 학령인구 1인당 국가지원 수준은 학령인구가 늘어날 때 감소하는 음의 관계가 통계적으로 유의미하게 추정된다.

중앙정부가 유초중등 교육재정의 50% 이상을 부담하는 국가들의 경우 유초중등 교육재정 규모가 평균적으로 약 1.9%p 높은 것으로 추정된다. 지역주민이 더 많이 부담하는 경우에는 유초중등 교육재정의 효율화를 통해 교육수요자 비중이 1%p 축소될 때, 평균적으로 유초중등 교육재정의 GDP 대비 비율을 0.1%p 축소한다. 그러나 중앙정부 부담이 큰 경우에는 오히려 0.024%p 늘리는 것으로 추정된다.

이는 지역주민의 입장에서 유초중등 학령인구 감소에 따라 학교자원의 통합운영 등 자구적 재정효율화보다는 학교자원 유지비용을 중앙정부의 재정부담 확대로 충당하는 것이 유리하고 교육재정의 효율화를 기대하기 어렵다는 점을 의미한다. 이러한 추정 결과는 한국을 제외하고 31개국만을 대상으로 분석하면 통계적으로 유의하지 않게 분석됐다. 이는 중앙정부와 지방정부의 세수에 기계적으로 연동되어 있는 우리나라 유초중등 교육재정 재원마련 방식의 특이성이 가져오는 결과로 판단되고, 우리나라의 유초중등 교육재정의 효율화를 위해서는 시도교육청에 재원조달의 책무성을 부여할 필요가 있음을 의미한다.

OECD에서 주관하여 언어, 수학, 과학의 학업성취도를 평가하는 PISA 시험성적을 이용하여 정부의 재정지원이나 교원당 학생 수, 학급당 학생 수, 학교 규모가 학생들의 학업성취도에 미치는 영향을 분석했다. 우리나라의 유초중고 교육재정의 확대에도 불구하고 2000년 이후 대체적으로 과목별 최고 평균점수 국가(주로 중국)와의 괴리가 확대되고 있을 뿐만 아니라 언어의 경우 2006년 이후 우리나라 학생들의 학업성취도는 하락하는 추세이고 수학과 과학의 경우 2012년 이후 하락 추이를 보이고 있다. 88개 국가의 2015년과 2018년에 PISA 시험을 치른 48만여 개의 관측치를 이용하여 분석한 결과에 따르면, 학생들의 과목별 성취도는 학생 개인의 특성에 의해서 크게 좌우되는 것으로 나타났다. 가정 내 책 보유량이 많을수록, 부모의 학력, 직업, 재산 등 가정의 경제사회문화적 지위가 높을수록 학생들의 학업성취도는 높은 것으로 나타났다.

학생들의 성취도는 학교의 소재지가 큰 도시일수록 높게 나타났으며, 사립학교에서 공부한 학생일수록 그리고 전교생 수가 많은 큰 학교에서 공부한 학생일수록 높은 것으로 나타났다. 전체 자료를 분석한 경우 교원당 학생 수가 적을수록 과목별 학업성취도는 높은 것으로 나타났으나 우리나라 학생들만 구분하여 소표본 분석을 시도하면, 언어와 수학의 성취도는 교원당 학생 수에 의해 통계적으로 유의한 영향을 받지 않는 것으로 나타나고 과학의 경우에는 교원당 학생 수가 더 많은 학교에서 공부한 학생들의 성적이 더 높은 것으로 나타나는 등, PISA 시험을 치른 모든 국가 학생들의 자료를 활용한 분석결과와 다르게 나타났다. 또한 학교의 예산 중 정부지원이 차지하는 비중이 높은 학교일수록 소폭이나마 학업성취도가 높은 것으로 분석됐으나, 우리나라 학생들만을 분석하면 정반대로 정부지원이 낮은 학교에서 공부한 학생들의 학업성취도가 높은 것으로 추정됐다. 이는 우리나라 일반 공립학교의 학업성취도 제고를 위한 교육계의 노력이 필요함을 시사한다.

제5절 학령인구 감소에 따른 초중고 학교통합 해외사례
학교의 학생 수가 클수록 학교자원을 보다 효율적으로 활용하여 학생 1명당 교육비용을 낮추면서 공교육에 규모의 경제가 발생하도록 한다. 이는 가급적 동일한 교육효과를 낮은 비용으로 산출하도록 하거나 또는 동일한 비용으로 더 큰 교육효과를 가져올 수 있도록 교육행정을 항상 점검하고 이해관계자와의 소통 강화를 통해 설득해야 함을 의미한다. 다시 말해서, 이상적인 교육정책을 목표로 하되, 적은 비용으로 그 목표를 달성하려고 시도교육청이 항상 노력해야 한다.

2016년부터 적용되고 있는 지역별학교급별 적정규모 유지를 위한 통합운영 교육부 권고기준에 따라 통합운영이 추진되어야 할 학교 수는 2022년 기준 초등학교 2,019개, 중학교 1,012개, 고등학교 303개로 파악되어 전체 학교의 30% 수준에 달한다. 2022년 기준 11,700여 개 학교의 학교회계 최종예산과 학교별 교직원 인건비를 합산하여 학생 1명당 평균 교육비를 추산한 결과 학생 수 150명 이하의 3,143개 소규모 학교에 재학 중인 학생들은 전체 학생 수의 3.5%에 불과하지만 1인당 평균 교육비는 전체 평균의 세 배를 넘는 3,200만원 수준으로 파악됐다. 전북 부안의 한 중학교의 경우에는 전교생 1명을 위해 연간 교육비 7억원을 초과하여 지출한 것으로 파악됐다. 해당 지역주민들이 이 비용의 절반이라도 부담한다면 과연 유지될 수 있을지 의문이다.

또한 서로 다른 학교급의 학교들을 통합운영하는 권고사항으로 우리나라 초중등교육법 제30조가 1998년 외환위기 직후에 신설되었으나 활성화되지는 않고 있다. 최근 서울지역에서도 ‘이음학교’의 형태로 수직적 통합운영이 진행되고 있으나 전국에서 123개에 불과하다. 향후 인구소멸위기 지역이 다수 발생할 것으로 예상되며, 인구밀도가 낮아지는 상황에서 일정한 지역의 범위 안에 유, 초, 중, 고 학교급별로 별도의 학교시설을 유지하는 것보다는 하나의 캠퍼스에서 보다 효율적으로 운영할 필요가 커지고 있다. 또한 물리적으로 같은 장소에서 고등학교까지 마치면서 교육의 연계성도 제고될 수 있다. 교육의 접근성 제고와 교육재정의 효율화라는 두 가지의 중요한 가치를 어떻게 조화시킬 것인지에 대한 사회적 논의가 필요하다.

우리보다 먼저 학령인구 감소를 경험한 일본의 경우에는 수직적 통합보다는 동일한 학교급 사이의 수평적 통합을 중심으로 학교자원을 관리한 것으로 나타났다. 1948년 이후 초중고 재학생 수가 가장 많았던 1985년 대비 2022년의 일본 초중고 학생 수는 55% 수준에 불과하다. 학령인구가 감소하면서 초등학교는 약 30%, 중학교는 38.5%, 고등학교는 12.5% 정도 축소됐다. 교원 수도 약 15% 내외 수준 감축된 것으로 파악됐다. 이러한 학교통합의 노력에도 불구하고 학령인구의 감소로 소규모 학교들이 더욱 많아지는 점을 우려하며 최근 일본 중앙정부는 초등학교 4Km 이내중학교 6Km 이내의 통학 거리 기준을 교통수단을 활용한 통학 시간 1시간 이내로 개편하고 학교통합을 촉진하고 있으며, 학교통합을 추진하는 시정촌이 2021년 84%에 달하는 것으로 조사됐다.

미국과 호주의 경우 국토면적이 매우 넓어서 인구밀도는 우리나라보다 낮지만, 학생 수의 감소 추이는 관측되지 않고 오히려 2000년 이후 학생 수가 소폭 증가하고 있다. 두 국가 모두 교육재정의 효율화를 위해서 수평적 통합과 함께 수직적 학교통합도 적극적으로 추진하고 있는 것으로 파악됐다. 미국의 경우 초중등 학생 수는 추세적으로 증가하는 상황이나 학교 수는 감소하고 있고 전체 학교의 12%가 초중등 통합학교로 운영되고 있다. 호주의 경우 전체 초중등 학교의 14%가 통합학교로 운영되고 있다.

미국 뉴저지주의 경우 초중고 교육을 포함하여 하위 지방정부의 공공서비스 효율성 제고를 위해서 지역 학교구 스스로 통합의 가능성을 연구하도록 장려하는 연구비 지원 보조금(School Regionalization Efficiency Program)과 연구 결과를 실행시키는 데 드는 비용을 지원하는 보조금(Local Efficiency Achievment Program)을 운영하고 있다. 뉴저지주의 재산세 부담은 미국 내에서 가장 높은 수준이어서 추가적인 초중고 교육재정 조달의 어려움으로 재정지출을 효율화할 필요성이 크다. 이러한 보조금 정책은 뉴저지 주정부가 직면한 예산제약을 완화하기 위한 노력의 일환인 것이다.

호주의 각 지방정부들은 교육자원을 효율적으로 활용하고 학생들에게 양질의 다양한 교육기회를 제공하기 위해서 규모의 경제를 유지할 수 있는 학교통합을 지속적으로 추진하고 있다. 최근 낮은 학업성취도를 제고하기 위해서 빅토리아주 Shepparton 지역 4개의 중등학교(Secondary schools)를 통합하여 학생 수 2,500명 규모의 Greater Shepparton Secondary College가 2022년에 개교했다. 지역사회 구성원들과의 협의 추진 과정에서 반대하는 의견도 있었으나, 최종적으로 합의를 도출한 사례로 평가된다.

호주 뉴사우스웨일즈주의 학교통합에 관한 정책은 과거 지방정부 주도의 강제적 방식에서 벗어나서 학교 구성원과의 소통을 강화하며 의견을 수렴하는 형태로 변화했다. 이러한 학교 구성원들이 참여하는 협의 과정에서 주정부의 학교통합 계획이 무산되기도 한다. 그러나 지역주민들이 주정부의 계획에 동의하지 않더라도, 필요하다고 판단되면 호주 전체 평균 학교 규모를 초과하는 600명 이상의 학교들에 대해서도 통합을 통해 규모의 경제를 제고하고 양질의 다양한 교육기회를 더 많이 제공하겠다는 호주 지방정부의 정책의지는 직면하고 있는 예산 제약에서 비롯된 것으로 판단된다.

제6절 시사점
모든 학생에게 우수한 교육을 제공하겠다는 교육의 수월성 및 접근성 제고라는 정책목표는 모든 국가가 동일하게 천명하고 있다. 학생 수가 급감해도 학교 수가 꾸준히 증가하며 학교의 학생 수는 줄어드는 우리나라와 달리, 미국과 호주의 경우 학생 수의 증가에도 지금까지 눈에 띄게 학교 수가 증가하지 않았고 학교당 평균 학생 수를 높이며 규모의 경제를 유지 내지 개선하고 있다. 일본은 통학거리 기준을 확대 개편하여 시정촌 자치단체의 학교통합을 촉진하고 있다.

향후 우리나라의 2070년 초중고 학생 수는 2020년의 30~40% 수준으로 낮아질 전망이므로, 현재 학교 수를 그대로 유지한다면 학교당 학생 수는 평균 150명 내외 수준으로 전망된다. 그럼에도 불구하고 소규모 및 과소규모 학교를 유지하기 위해서 학령인구 감소에도 지속적으로 늘어나도록 설계된 현재의 교육재정 총량 산정방식을 계속 유지하면서 지방교육재정을 예산제약과 재원조달의 책무로부터 자유로운 교육공급자의 화수분으로 남겨두는 것이 바람직한지 다시 생각해야 한다.

교육의 접근성 및 형평성이 교육정책의 중요한 목표이듯이 교육재정의 효율성도 함께 추구되어야 인구구조의 변화와 같은 거대한 미래 환경변화에 대응하여 국가에서 제공하는 서비스의 지속가능성을 제고할 수 있다. 현재 무상교육처럼 보이는 초중고 교육은 조금 더 긴 시계(視界)에서 살펴보면 결코 무상교육이라 할 수 없다. 현재 교육수요자들, 즉 초중고 학생들이 성장하여 입직한 이후에 초중고 교육공급자를 포함한 현재 세대의 복지재원 마련을 위해 더 많은 세금을 부담해야 한다. 세상에 공짜 점심은 없다.

과거 산업화 및 도시화의 영향으로 농어촌 지역에서 도시지역으로 인구이동이 발생하면서 직면했던 농어촌 지역의 학령인구 감소와는 달리 향후 우리나라 인구의 절대 규모 자체가 감소하면서 도시지역에서도 학령인구 감소가 빠르게 진행되고 있다. 이러한 인구구조의 변화 추이는 장기적으로 거스를 수 없는 주어진 환경변화이고 이러한 거대한 환경변화에 대응하여 교육분야뿐만 아니라 모든 분야의 정책과 제도를 인구축소 사회에 적합하도록 조정해야 한다. 그러나 기존 정책과 제도의 조정은 이미 형성되어 있는 다양한 이해관계자 그룹의 강력한 저항을 초래할 것이며 새로운 정책과 제도의 형성에 어려움이 예상된다. 그럼에도 불구하고 분야별 지출은 전체 국가재정의 관점에서 우선순위에 따라 조정될 수 있어야 하고, 시도교육청의 초중고 교육지출은 일반지자체의 지방공공재의 공급이라는 측면에서 여타 분야와 조화를 이루어야 한다.

결과적으로 재원조달의 책무성이 결여되어 있는 시도교육청의 초중고 교육재정을 보다 합리적으로 개편하고 초중고 교육지출을 보다 효과적이고 효율적으로 사용하도록 하는 근본적 개편방안이 필요하다. 우선 세수에 연동된 중앙정부와 일반지자체의 이전재원 총량 산정방식에 학령인구의 변화 추이가 반영되도록 만들어야 한다. 나아가 시도교육청을 독립된 헌법기관으로 동일한 행정구역에 일반지자체와 병렬적으로 유지하는 것이 바람직한 제도인지 관련 분야 연구자들의 심도 있는 연구가 필요하다.

제3장 교육지배구조와 교육재원 수준이 교육 성과에 미치는 영향

본 장은 교육지배구조와 국공립학교의 학생 1인당 교육비 지출 각각이 학생들의 학업성취도에 미치는 영향을 실증적으로 분석한다. 교육지배구조는 교육감 선출방식에 집중하여 분석한다. 한국은 간선제 선출에서 직선제 선출로 교육감 선출방식이 변화했는데, 직선제에 대해서는 높은 선거 비용 및 선거 과정에서 나타나는 여러 문제, 낮은 투표율, 교육자치와 일반자치의 분리에 따른 비효율 등에 대한 문제 지적이 직선제 도입 초기부터 현재까지 꾸준히 있었다. 그러나 교육감 선출방식의 변화가 학생들의 성과에 미친 영향을 분석한 실증적인 연구는 거의 없는 실정이다. 교육제도에 대한 논의에서 궁극적으로 중요한 것은 학생들에게 미치는 영향이기 때문에 교육감 직선제의 도입이 학생들의 성과에 미친 영향을 분석하는 것은 중요성이 크다.

다음으로 본 장은 한국에서 1인당 교육비 지출이 학생들의 학업성취도에 미치는 인과적인 영향을 학교급별로 나누어 분석한 결과를 보고한다. 한국에서는 출산율의 지속적인 감소로 학령인구가 계속 감소하고 있고 앞으로 그 감소폭은 더 커질 것으로 예상된다. 반면에 교육예산의 가장 큰 부분을 차지하고 있는 지방교육재정교부금은 내국세수의 일정 비율과 교육세수의 일부가 합해져 결정되기 때문에 미래에도 증가 추세를 보일 가능성이 높다. 따라서 초중등교육에서 1인당 교육비 지출은 증가해 왔고, 위의 제도가 변화하지 않는 한 미래에 학령인구의 급격한 감소로 더욱 가파르게 증가할 것으로 예상된다. 이러한 상황에서 1인당 교육비 지출의 증가가 학생들의 학업성취도에 어떤 영향을 미치는지 분석하는 것은 현재의 교육예산 배정 방식을 유지하는 것이 타당한지 평가하기 위해 필수적인 작업이라고 할 수 있다. 보다 구체적으로 본 장의 각 절에서 분석한 내용들은 다음과 같다.

제1절은 서론으로 교육감 선출방식에 대해 교육계와 학계를 포함한 한국 사회 각계에서 문제 제기가 있었음을 보이고, 현 교육감 선출방식에 대한 질적인 평가의 핵심적인 논점들을 정리해서 소개한다. 그러나 학생에 대한 영향의 측면에서 교육감 직선제를 평가하는 연구, 특히 실증적인 연구가 거의 없음을 밝히고 실증적인 근거를 기반으로 교육감 직선제를 평가하고 제도 개선에 대한 시사점을 도출해야 할 필요성이 높음을 설명한다.

다음으로 한국에서 지난 15여 년간 교육예산의 총액은 증가한 반면, 학령인구는 감소하여 학생 1인당 교육비가 빠르게 증가해 왔음을 보인다. 그러나 국가수준학업성취도평가에서 나타난 학업성취도 지표들은 교육비 지출의 증가에 상응하여 향상되지 않았고, 오히려 하락하는 추세다. 이러한 시계열적인 관계가 교육비 지출과 학업성취도의 인과적인 관계를 의미하는 것은 아니지만, 학생 1인당 교육비 지출이 학업성취도에 미치는 영향을 더 엄밀하게 분석할 필요성이 높음을 설명한다. 특히 앞으로 더 가파른 학령인구의 감소가 나타날 것으로 예상되기 때문에 교육비 지출과 학생 성과의 관계에 대한 분석을 토대로 교육예산 조정에 대한 정책적 함의를 얻는 것이 중요한 작업임을 설명한다.

제2절에서는 한국에서 교육감 직선제가 학생들의 학업성취도 및 건강에 미친 영향을 실증적으로 분석한다. 한국에서 교육감 선출방식은 임명제에서 교육위원회 간접 선거에 의한 선출, 교육감 선거인단의 간접 선거에 의한 선출에 이어 주민의 직접선거에 의한 선출로 변화해 왔다. 본 절에서 분석하는 것은 교육감 선거인단의 간접 선거에 의한 선출과 대비하여 주민의 직접선거에 의한 선출이 학생들의 학업성취도와 건강에 어떤 영향을 미쳤는지 분석하는 것이다. 한국에서는 시도단위 지역별로 교육감 직선제가 도입되는 시기에 차이가 존재했다. 2007년 2월 부산을 시작으로, 2007년 12월에는 울산, 충북, 경남, 제주에서 교육감 직접선거가 실시되었다. 뒤이어 2008년 7월에는 서울, 2009년 4월에는 경기도에서 실시된 후 2010년 6월 지방선거에서 모든 시도에서 교육감 직접선거가 시행된 후 2023년 현재까지 이 제도가 유지되고 있다. 이러한 교육감 직선제 도입 시기의 지역별 차이는 인과적인 측면에서 교육감 직선제 도입의 효과를 분석할 수 있는 기회를 제공한다. 교육감 직선제 도입 시기의 지역별 차이가 존재하기 때문에 인과관계 추정을 위한 대표적인 방법 중 하나인 이중차분법을 통해 교육감 직선제가 학업성취도와 건강에 미친 정책 효과를 인과적인 측면에서 추정할 수 있는 것이다. 단, 이중차분법을 활용하기 위해 이 연구에서 분석한 교육감 직선제의 효과는 교육감 직선제 도입 초기의 효과이다.

본 연구에서는 먼저 정책 도입 여부나 도입 시기의 차이를 이용하여 정책 효과를 추정하는 이중차분법의 전통적인 방법인 이원 고정효과 모형(two-way fixed effects model)을 이용하여 교육감 직선제의 효과를 분석했다. 분석 결과, 교육감 직선제 도입으로 대학수학능력시험의 국어와 영어 과목에서 1등급 및 2등급 학생 비율이 감소하고 5등급과 6등급 학생의 비율이 증가한 것으로 나타났다. 건강의 측면에서 교육감 직선제 도입이 스트레스, 행복감, 주관적 건강, 음주, 흡연에 미친 영향을 살펴보았는데, 교육감 직선제는 위의 결과들에 유의한 영향을 미치지 않았다.

최근 계량경제학 분야에서는 정책의 도입 시기에 차이가 존재하고 정책 도입 이후 경과 기간이나 집단별로 정책의 효과가 이질적인 경우에 이원 고정효과 모형을 통한 추정에 문제가 있음을 밝히고 대안적인 분석 방법을 제시하는 연구들이 왕성하게 이루어지고 있다. 이를 이질성에 강건한 이중차분법(heterogeneity-robust difference-in-differences)이라고 하는데, 이 연구에서는 강건성 분석의 일환으로 이질성에 강건한 이중차분법의 대표적인 방법 중 하나인 Callaway and Sant’Anna(2021)를 이용해서 정책 효과의 이질성을 허용한 상태에서 교육감 직선제의 효과를 분석했다. 분석 결과는 이원 고정효과 모형을 이용한 분석과 마찬가지로 교육감 직선제를 실시한 지역에서 수학능력시험의 국어와 영어 과목에서 상위권 학생의 비율이 감소하고, 중하위권 학생의 비율이 증가하는 것으로 나타났다. 건강에 대한 분석에서는 이원 고정효과 모형으로부터의 결과와 마찬가지로 교육감 직선제가 학생들의 스트레스, 행복감, 주관적 건강, 음주, 흡연에 유의한 영향을 미치지 않았다.

제3절에서는 한국에서 1인당 교육비 지출이 학생들의 학업성취도에 미친 영향을 분석했다. 초등학교 6학년, 중학교 3학년, 고등학교 2학년 학생들의 국가수준학업성취도평가 학교별 데이터와 학교회계예결산서 자료를 연결하여 학생 1인당 교육비 지출이 학교별 보통학력 이상 학력 비율, 기초학력 비율, 기초학력 미달 비율, 평균 점수에 미치는 영향을 분석했다. 그런데 학생 1인당 교육비 지출은 학생학부모의 특성 및 학교의 특성과 밀접하게 관련되어 있을 수 있다. 이러한 내생성 문제를 고려하지 않고 일반적인 추정 방법을 사용하여 추정하면 학생 1인당 교육비 지출의 효과와 혼동요인에 의한 효과가 중첩되어 1인당 교육비 지출의 순수한 효과를 추정하기 어렵게 된다. 이 연구에서는 내생성 문제의 해결을 위해 먼저 학교 고정효과 모형을 이용해서 1인당 교육비 지출이 학생들의 학업성취도에 미친 영향을 추정한다. 학교 고정효과 모형은 데이터에서 이용가능하지 않은 각 학교의 시간에 따라 변하지 않는 고유의 특성들을 모두 통제할 수 있는 장점이 있다. 학교 고정효과 모형을 통한 추정에서는 1인당 교육비 지출이 증가할 때 초등학교 6학년에서 기초학력 미달 비율이 감소하는 것으로 나타나지만, 그 크기는 작았다. 중학교 3학년과 고등학교 2학년 학생들에 대해서는 1인당 교육비 지출 증가의 학업성취도에 대한 통계적으로 유의한 효과를 발견하지 못했다.

학교 고정효과 모형을 이용한 추정은 학교의 시간에 따라 변하지 않는 고유의 특성들을 통제할 수 있다는 장점이 있지만, 데이터에서 이용 가능하지 않은 시간에 따라 변하는 특성들을 통제할 수 없다는 한계가 있다. 특히 이러한 변화가 1인당 교육비 지출과 상관관계가 있을 경우에는 학교 고정효과 모형을 이용한 추정 역시 1인당 교육비 지출의 순수한 효과를 추정하지 못할 수 있다. 이 연구에서는 고정효과 모형에서도 내생성의 문제가 여전히 남아 있을 가능성을 고려하여 도구변수-고정효과 모형(IV-FE model)을 이용해 1인당 교육비 지출의 효과를 추정한다.

이 연구에서 사용하는 도구변수-고정효과 모형을 설명하면 다음과 같다. 한국에서는 학생 수 변화에 대해 교육예산이 비탄력적으로 조정된다. 즉, 학교에서 학생 수가 감소한다고 해서 그에 맞추어 교육예산이 탄력적으로 조정되는 것은 아니며, 학생 수가 증가하는 경우도 마찬가지이다. 교육예산의 산정에서 학생 수 이외의 요인들도 고려 대상이며, 교육예산 자체가 학생 수 변화에 대해 경직적으로 조정되는 경향이 있기 때문이다. 따라서 학생 수가 상대적으로 더 크게 감소한 학교에서 1인당 교육비 지출이 더 크게 늘 것으로 예상할 수 있다. 실제로 이러한 관계는 데이터에서 명확하게 관찰된다. 그러나 학생 수의 변화 역시 학업성취도에 영향을 미치지만, 학업성취도는 데이터에서 이용 가능하지 않은 여러 다른 요인들의 변화를 반영하여 나타날 수 있다. 이러한 점을 고려하여 이 연구에서는 Hoxby(2000)가 제시했던 외생적인 학생 수 변화를 응용하여 도구변수를 만들고, 이를 추정에 활용한다.

Hoxby(2000)는 각 학교 혹은 학군의 학생 수 변화를 내생적인 요인에 의한 변화와 외생적인 혹은 임의적인 요인에 의한 변화로 구분하고 내생적인 요인에 의한 변화는 유연한 형태의 시간 추세에 의해 포착될 수 있다고 가정했다. 이 추세에서 벗어난 학생 수 변화는 외생적인 변화이기 때문에, 이것을 학급 수가 고정된 상황에서 학급당 학생 수에 대한 도구변수로 이용해서 학급당 학생 수가 학업성취도에 미친 영향을 추정했다. 이 연구에서도 학교별 학생 수의 시간 추세에서 벗어난 부분을 학생 수의 외생적인 변화로 간주하여 이를 1인당 교육비 지출에 대한 도구변수로 사용하고, 학교 고정효과를 통제한 상태에서 1인당 교육비 지출의 효과를 추정한다. 즉, 외생적인 변화로 학생 수가 더 많이 감소한 학교에서 교육예산의 학생 수 변화에 대한 비탄력적인 조정으로 인해 1인당 교육비가 더 크게 증가하는데, 이것으로 인해 발생하는 1인당 교육비의 변이를 이용해서 1인당 교육비 지출의 효과를 추정하는 것이다. 도구변수-고정효과 모형을 추정한 결과에서 학교의 학생 1인당 교육비 지출 증가가 초등학생들의 국어수학영어 과목에서 기초학력 미달 비율을 통계적으로 유의한 수준에서 감소시킨 결과가 나타났다. 그러나 중고등학생의 경우는 1인당 교육비 지출의 증가가 학업성취도를 향상시킨 증거는 발견되지 않았고, 오히려 일부 학업성취도 지표들이 하락하는 결과가 나타났다.

제4절에서는 국제적인 비교를 위해 미국에서 주별 1인당 교육비 지출이 4학년, 8학년, 12학년 학생들의 학업성취도에 미치는 영향을 살펴보았다. 학업성취도 지표는 4학년과 8학년은 NAEP(National Assessment of Educational Progress)의 읽기와 수학에서의 주별 평균 점수와 주별 표준편차가 사용되었고, 12학년은 대학 지원 시 사용되는 표준화 시험인 ACT (American College Testing)와 SAT(Scholastic Assessment Test) 점수가 사용되었다. 표본기간은 데이터마다 조금씩 다르지만 1990년대 초부터 2010년대 후반까지이다. 주별 고정효과 모형(state-fixed effects model)을 사용하여 추정한 결과, 1인당 교육비 지출은 분석 대상인 모든 학년에서 학업성취도 평가 결과와 통계적으로 유의한 관계가 나타나지 않았다.

제5절에서는 분석 결과를 종합적으로 검토하고 정책적 시사점을 논의한다. 우선 교육감 직선제 도입의 효과에 대해 분석한 결과 교육감 직선제가 학생들의 성과, 신체 및 정신 건강 지표 등에 긍정적인 영향을 미친 것을 발견할 수 없었다. 교육감의 책무성을 제고하고 유권자들에게 더 많은 정보를 제공하기 위해, 교육감 재임 기간 중 학업성취도와 학교생활을 포함한 다양한 교육 성과지표들을 공개하는 방안을 고려할 수 있다.

다음으로 1인당 교육비 지출의 증가가 학생들의 학업성취도에 미치는 영향은 뚜렷하지 않거나 매우 제한적이었다. 특히 이 연구에서 사용한 도구변수 추정의 결과는 학생 수가 감소함으로 인해 1인당 교육비가 증가할 때 이것이 학업성취도에 미치는 영향의 의미를 갖기 때문에, 학생 수 감소에 따라 예산 조정을 어떻게 할 것인가의 문제에 대한 정책적 함의를 제공한다. 이 연구의 결과는 현재 방식의 교육예산 책정으로 인해 학생 수 감소로 학생 1인당 교육비가 증가하는 경우, 이것이 학생들의 학업성취도 향상을 반드시 가져오는 것은 아니라는 것을 시사한다. 교육예산의 책정방식에서 학생 수 변화를 지금보다 더 적극적으로 반영하여 조정할 여지가 있는 것으로 생각된다. 또한 교육비 지출 증가가 학생 성과 제고로 연결될 수 있도록 배분적 효율성을 제고시킬 필요성이 큰 것으로 판단된다.

제4장 현행 교육 행정 및 재정 제도가 지방교육재정 구조에미치는 영향

본 장에서는 현행 교육행정 및 재정 제도가 지방교육재정의 구조에 미치는 영향을 살펴본다. 특히 교육재정 총량이 예상치 않게 증가했을 때 학교단위 재정지출은 어떻게 변화하게 되는지에 대해 주목한다. 최근 수년간 내국세 수입 증가와 추가경정 예산 편성으로 인해 지방교육재정교부금이 크게 늘었다. 당초 예산보다 크게 늘어난 교육재정 수입이 실제로 어떻게 집행되었는지를 본 장에서 살펴보고자 한다. 이 과정에서 현행 교육 행정 및 재정 제도가 단위학교에서의 교육재정 지출에 어떻게 영향을 미쳤는지, 선거를 통해 선출된 교육감의 재량과 결정은 어떠했는지에 대해 분석한다.

본 장은 다음과 같이 구성되었다. 먼저 제1절에서는 현행 교육 행정 및 재정 제도를 검토하며 연구 질문, 필요성, 관련 선행연구에 대해 논의한다. 제2절에서는 교육재정 총량의 변화가 단위학교 재정지출에 어떻게 영향을 미쳤는지 학교회계 자료를 이용하여 분석한다. 제3절에서는 시도교육청 예산 및 결산 자료를 사용하여 교육재정 총량의 변화가 현행 제도하에서 교육청의 재정활동에 미친 영향을 살펴본다. 제4절에서는 일부 시도교육청의 목적사업비 집행 자료를 사용하여 목적사업비 집행에 영향을 미친 요인들, 특히 교육감 직선제의 영향에 대해 실증 분석한다. 마지막 절에서는 주요 연구내용을 요약하고 토의한다.

우리나라는 지방교육자치제도를 운영하고 있다. 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교 교육을 시도 교육감이 관할한다. 초등교육 재정에 대한 국가의 본격적인 지원은 1958년 의무교육재정교부금 제도가 실시되면서 시작되었다. 의무교육재정교부금은 당시 의무교육이었던 초등교육의 재원이 부족한 지역, 즉 교육구를 국고로 지원하는 제도였다. 이 제도는 1971년까지 이어졌고, 1972년부터 지방교육재정교부금 제도가 시행되면서 폐지되었다. 중등교육에 대한 국가의 재정지원은 1964년 지방교육교부세 제도가 실시되며 시작되었다. 지방교육교부세는 재정결함 지자체의 중학교와 고등학교 교원 봉급 전입급을 국가에서 교부하는 제도로, 기준 재정 수요액에 미달하는 시도가 대상이었다. 1972년 의무교육재정교부금과 통합되어 지방교육재정교부금이 되며 사라졌다.

1972년에 도입된 지방교육재정교부금 제도는 현재까지 이어지고 있다. 내국세의 일정 비율을 지방교육재정교부금으로 시도교육청에 배분하여 초중등교육 경비로 사용하는 방식이다. 교부율은 처음에는 12.98%로 시작했고, 2020년부터 현재까지는 20.79%가 적용되고 있다. 이에 더하여 사립중학교와 고등학교에 대해서는 재정결함보조금을 지급한다. 지방자치단체가 학교를 지원하는 비법정전입금과 교육경비보조금도 있다.
수요와 무관하게 결정된 교육재정은 지방교육자치제도하에서 시도교육청이 관리하고 집행한다. 해방 후 미국식 제도를 이식하여 시작된 지방교육자치제도는 1962년 516 군사정변 이후 중단되었다가 1991년부터 지방자치가 복원되면서 다시 시작되었다. 시도 단위로 자치가 이루어지고 시군구에는 하급 행정기관인 교육청이 설치되었다. 시도교육청을 이끄는 교육감은 처음에는 교육위원회에서 선출했다가 1997년부터는 선거인단을 구성해 일종의 간접선거 방식으로 선출하였다. 주민들이 직접 선출하는 직선제는 2007년에 도입되었다. 2007년 2월 14일 부산을 시작으로, 기존 교육감 임기가 끝나는 지자체별로 선거를 실시했고, 2010년 전국동시지방선거를 시작으로 매 4년마다 지방선거에서 자치단체장, 자치의회 의원 등과 함께 선출하기 시작했다.

지방교육재정알리미에서 제공되는 시도교육청별 당초예산을 살펴보면 2022년에 지방교육재정 수입은 82.7조원이었다. 지방교육재정 교부금이 유아교육특별회계 전출금액 3.8조원을 포함하여 68.9조원이었고, 국가 교육보조금 0.7조원, 지방자치단체 전출금 15.4조원, 자체수입 0.6조원이었다. 지방교육재정은 각 시도교육청에서 운영한다. 교원 인건비 등 각종 경비의 일부를 직접 지출하고, 학교의 운영 경비는 전출금의 형태로 학교에 지급된다. 교육청으로부터 학교회계로 전입되는 금액은 학교 기본 운영비와 목적 사업비로 나뉜다. 학교 기본 운영비는 산식에 의해 결정되어 지급되며, 학교에서 예산을 편성해 집행한다. 목적 사업비는 특정한 사업 수행을 위해 용도가 지정되어 전입되는 금액이다. 학교 재정수입으로는 교육청 전출금 이외에도 학부모 부담 수입, 자체 수입, 자치단체 보조금 등이 있다. 사립학교는 추가로 재정결함보조금을 받는다. 2022년 학교회계 최종예산 기준 공립학교 세입의 83.53%, 사립학교 세입의 82.02%가 교육비특별회계 전입금이다.

지방교육재정교부금의 총액은 내국세 수입에 연동되어 있다. 그래서 내국세 수입이 확정되어야 지방교육재정교부금 총액도 확정된다. 즉, 당초 예산을 편성하는 시점에서 정확한 지방교육재정교부금 규모를 알기는 어렵다. 따라서 교육청과 각 학교는 예산을 과소 편성하는 경향이 있다. 그리고 추후 확정된 추가수입은 추가경정예산으로 집행한다. 학교운영비는 산식으로 정해지므로, 추가 수입은 주로 목적사업비로 단위학교에 배분된다.

내국세 수입이 급격히 증가하면 지방교육재정교부금도 예상치 못하게 늘어난다. 이렇게 일종의 보너스처럼 주어진 수입을 시도교육청은 상당한 재량권을 갖고 집행하게 된다. 그렇다면 과거 교육재정 수입이 급격히 늘어났을 때 실제 교육청에서는 어떠한 방식으로 재정 활동을 변화하여 대응했을까? 실제로 2013년부터 2022년까지 학생 1인당 지방교육재정교부금은 2.44배 증가했다.

지방교육재정의 증가에 대한 교육자치단체의 재정대응을 살펴보기 위해 우선 학교회계 자료를 분석했다. 학교회계 자료는 2018년부터 2022년까지 5개년 동안의 초등학교, 중학교, 고등학교 및 기타 평생학습시설의 세입 및 세출 자료로 이루어졌다. 각 연도별로 학교 수에는 차이가 있지만 대략 초등학교 6,100여 개교, 중학교 3,200여 개교, 고등학교 2,300여 개교 등 총 11,800여 개교가 포함되었다. 세입은 각 재원별 세부 항목으로 나누어져 있고, 세출은 성질별 분류 자료와 사업별 분류 자료가 있다.

우선 당초예산과 최종예산의 차이를 살펴보면 지방교육재정교부금 총액의 변동성 때문에 당초예산에서는 세입 총액을 적게 설정하고 최종예산에서 크게 증가하는 양상이 일관되게 나타난다. 2018년에는 당초예산 대비 최종예산 세입총액이 45.8% 증가했고, 이후에는 내국세수가 감소한 2020년을 제외하면 당초예산 대비 최종예산 증가율이 50%를 넘었다. 코로나19로 인해 당초예산보다 실제 최종 내국세 수입이 더 적었던 2020년조차도 학교회계 세입 총액은 최종예산에서 당초예산 대비 31.3% 증가했다.

당초예산과 최종예산 사이에 세출 총액의 차이도 마찬가지로 컸다. 세출항목을 성질별로 나누어 살펴보면 특히 운영비와 자산취득비에서 당초예산과 최종예산 사이에 차이가 크게 나타났다. 운영비의 경우 교육운영비가 당초예산 대비 최종예산에서 크게 늘었고, 학생지원금도 크게 증가했다. 자산취득비의 경우에는 시설비와 기타자산취득비가 당초예산 대비 최종예산에서 큰 폭으로 증가했다. 인건비의 경우에도 당초예산 대비 최종예산에서 증가하였는데 무기계약직원인건비와 기간제 교원직원 인건비가 늘었고, 성과상여금도 증가하였다.

이러한 경향은 시도교육청의 예결산 자료를 살펴보더라도 일관되게 나타난다. 분석에는 2011년부터 2022년까지 전국 17개 시도교육청의 당초예산, 최종예산 및 결산 세입 세출 자료를 사용했다. 당초예산과 최종예산 사이의 변화를 살펴보았고, 연도별 지방교육재정교부금의 변동이 세입 세출 결산에 어떠한 영향을 미쳤는지 살펴보았다. 결과는 학교회계 자료로 살펴본 모습과 비슷했다.

교육재정의 배분 과정에서 교육청의 재량권이 상대적으로 크게 나타나는 목적사업비 자료를 수집하여 추가 분석을 시도했다. 분석에는 2012년부터 2022년까지 시도교육청이 각급 학교에 배분한 목적사업비 자료를 활용했다. 이 자료는 분기별로 도교육청으로부터 목적사업비를 교부받은 학교명, 금액, 사업명을 담고 있다.

우선 분기별 총액을 각급학교별로 계산하여 시계열 변동을 살펴보면 목적사업비 지출은 매년 1분기에 가장 크게 나타난다. 그리고 2분기에도 상당한 규모의 집행이 이루어지고, 3분기와 4분기에는 상대적으로 적은 비중이 교부되었다. 목적사업비 중에서도 학교 비정규직 인건비 등 정기적이고 경직적으로 지출되어야 하는 금액들이 학기 초 및 상반기에 주로 집행되기 때문으로 판단된다. 한편, 하반기에는 지방교육재정교부금 수입이 확정되면서 확보된 추가 재원을 활용하여 교육청의 재량사업 추진을 위해 목적사업비가 배분되었다.

목적사업비 배분에 교육감의 정치 이해관계가 반영되는지 살펴보기 위하여 각 시군 단위로 각급학교에 배분된 목적사업비의 연간 및 분기별 합계 금액을 계산했다. 분기별 학령인구(3~17세)에 해당하는 주민등록인구 자료와 결합하여 학령 1인당 목적사업비 수입을 계산하여 종속변수로 사용했다. 핵심 설명변수로는 직전 교육감 선거 당선자의 해당 시군구 득표비율과 해당 시군구의 선거 투표율을 사용했다. 시도-시군구 고정효과를 통제한 분석 결과에 따르면, 지난 선거에서 교육감의 득표율이 높았던 지역에서 학령 1인당 목적사업비 배분액이 증가했다. 교육감 득표비율이 1%p 증가하면 시군구 연간 1인당 목적사업비는 약 44,739원 더 배분되었다. 이는 연간 평균 1인당 배분액의 약 2.3%에 해당했다. 환산해보면 득표비율이 1 표준편차 증가했을 때 1인당 목적사업비 배분액은 약 18.5% 또는 35만 8천원 증가했다.

선거와의 관련성을 살펴보기 위해 선거 이후 시차별 효과의 이질성을 고려한 분석을 추가로 실시했다. 지방선거는 매 4년, 즉 16분기마다 실시되므로 선거 이후 각 연도 또는 분기 회차별 지시변수를 넣어 교육감 득표비율과의 교호항을 생성한 다음 분석에 추가했다. 분석 결과에 따르면 선거 직후에, 또는 연초에 득표비율이 높았던 지역에 대한 목적사업비의 보상 배분 경향이 더 강하게 나타났다.

이와 같은 분석 결과는 내국세 연동 방식의 현행 교육재정 제도와 시도 교육감에게 재정책무 없이 상당한 재정집행 재량권이 주어지는 현행 교육행정 제도하에서 풍족한 교육재정을 시도 교육감이 정치 이해관계에 따라 비효율적으로 집행하고 있을 가능성을 시사한다. 교육재정을 효율적으로 집행하기 위해서는 내국세 연동 방식 대신 재정수요에 맞추어 재정규모를 결정할 필요가 있다. 교육재원의 배분에 있어서도 시도 교육감의 권한을 줄이고, 산식에 기초한 단위학교로의 총액배분을 늘릴 필요가 있다. 단위학교로 총액배분된 금액은 학교에서 재량 집행하되, 학교의 교육성과를 엄정히 평가하여 학교 성과 평가와 차년도 재원배분에 반영하는 방식을 도입한다면 재정책무를 동반한 자율성에 바탕하여 자원의 효율적 배분을 달성하고 교육성과를 제고할 수 있다. 이를 위해 단위학교의 자율성을 증진하는 방향의 제도 개혁도 필요하겠다.

제5장 인구축소사회의 교육재정 효율화 방안

제1절 서 론
인구축소 시기에 적합한 초중고 교육재정 산정방식과 이와 관련한 시도교육청의 책임을 살펴본다. 이를 위해서 현행 교원 수, 학급 수, 학교 수를 유지할 때, 먼저 제2절에서 미래의 초중고 교육환경 ― 교원당 학생 수, 학급당 학생 수, 전교생 수, 학령인구 1명당 평균 중앙정부 지원 수준 ― 을 살펴본다. 제3절에서는 현재와 미래의 초중고 교육비용을 살펴보고 도시지역 학교와 비도시지역 학교에 적용할 수 있는 실험적 학교통합 기준을 제시하고 있다. 특정 지역 학교들의 통합을 통해 교육비용의 절감효과도 살펴본다. 제4절에서는 시도교육청의 연성예산제약 문제를 완화하기 위해서 세수 연동형 교육재정 총량 산정방식을 과감히 폐지하고, 대안으로 새로운 초중고 교육재정 지원체계가 갖춰야 할 10가지의 구조를 제안하고 있다.

제2절 미래 초중고 교육여건
제2절에서는 학령인구 감소에 따라 2022년 학교 수, 교원 수, 학급 수를 유지하면 미래의 교원당 학생 수나 학급당 학생 수와 같은 교육투입지표들의 개선이 얼마나 빠르게 개선되는지를 살펴보고, 현행 내국세수 연동방식의 지방교육재정교부금 산정방식이 그대로 유지될 경우 2070년까지 중앙정부 부담 교부금 수준을 전망했다. 또한 2022년의 학교 수는 그대로 유지하고 전교생 규모별 평균 교원 수와 학급 수 기준에 따라 학생 수 감소로 인해 학생 1인당 교육비는 증가하지만 학교 소규모화로 인해 학교 평균 교육비용이 감소하고 총교육비용의 증가는 크지 않다는 점을 확인했다. 결과적으로 내국세수나 지방세수에 연동하는 초중고 교육재정 총량 산정방식을 유지하면 향후 시도교육청의 재정이 지나치게 풍족해질 것으로 추정되므로 세수 연동형 산정방식을 개편할 것을 제안하고 있다.

제3절 현재와 미래의 초중고 교육비용과 효율화 방안
제3절에서는 재원조달의 책무가 없는 시도교육청은 교육의 수월성 제고와 함께 가급적 적은 비용으로 높은 재정성과를 산출할 수 있도록 학교통합을 비롯한 교육행정에 충실해야 한다. 만약 학생 수가 급격히 줄어드는 지역의 학교를 그대로 유지하면서 학생 수 감소 이전 수준의 교직원을 배치하는 상황이 지속될 경우 교육공급자를 위한 교육행정이라는 비난을 면하기 어려울 것이다. 따라서 공교육의 규모의 경제를 조금이라도 더 개선하기 위해서 지역주민을 적극적으로 설득하여 학교통합을 적극적으로 추진해야 한다.

제2장 제5절에서 소개한 일본의 최근 학교통합 기준은 통학버스 등 교통편 이용 기준 통학시간 1시간 이내로 개편됐다. 우리나라도 교통수단 보급 수준이 매우 확대된 점을 고려하여 학교와 학교 사이의 거리를 기준으로 초등학교의 경우 3~10㎞, 중학교의 경우 5~15㎞, 고등학교의 경우 10~20㎞ 이내 소규모 학교들의 통합을 고려할 필요가 있다.

비도시지역에 소규모 학교를 유지하는 가장 근본적인 이유는 학교의 접근성 제고로 볼 수 있다. 그러나 통학버스 등 교통수단을 활용하는 경우 충분히 학교통합을 통해 비용절감을 달성할 수 있지만 시도교육청은 학교통합에 매우 소극적이다. 1년에 7.6억원을 1명의 학생을 위해 사용하면서 친구 없이 외로운 학교생활을 하도록 하는 현재의 교육행정은 교육공급자의 안정된 직업을 위해 학생을 희생하고 있는 것은 아닌지 시도교육청 관계자들에게 묻지 않을 수 없다.

주문진읍 소재 4개의 초등학교 및 분교장을 통합하여 하나의 초등학교로 운영하면서 통학버스로 등하교 지원을 해주면, 통합 이전 인건비 포함 71.7억원의 학교현장 교육비용은 통합 이후 46.4억원으로 낮아지는 것으로 추정됐다. 이와 더불어 인근 중학교 및 고등학교를 수직통합해 하나의 학교로 운영하면, 급식실 등 학교시설의 활용도 제고를 통해 추가적인 효율화 가능성도 있다.

학교통합에 대한 지역주민의 동의를 구하는 과정은 매우 힘들고 어려운 일이다. 그러나 현재 우리나라가 직면하고 있는 거대한 인구구조의 변화로 인하여 국가재정은 매우 빠르게 악화되고 늘어나는 국가채무는 결국 미래세대의 부담으로 귀착된다. 현재 초중고 교육이 무상교육이라고 교육계에서는 주장하고 일반 국민도 그렇게 인식하고 있지만, 초중고 교육은 절대 무상교육이 아니다. 현행 초중고 교육재정 총량 산정방식을 과감히 개편하고 현재 수준 이상의 교육성과를 보다 낮은 비용으로 제공하려는 기업가적 정신을 모든 교육공급자들이 갖지 않으면, 우리의 국가재정은 더 빠르게 악화하여 미래세대의 부담은 눈덩이처럼 불어날 수밖에 없다.

제4절 중앙정부의 초중고 교육재정 지원방식 개편안
연성예산제약의 문제를 완화하기 위해 세수 연동형 초중고 교육재정 총량 산정방식을 폐지하고 다음과 같은 구조의 새로운 초중고 교육재정 지원방식을 고려할 것을 제안한다.

1. 초중고 단위학교에 투입되는 교육비용과 시도교육청과 지원청 등 소관기관의 인건비 및 사업비를 구분하여 관리한다.
2. 중앙정부는 단위학교의 학생 수를 기준으로 교직원 인건비 포함 학생 1명당 표준 교육비를 산정하고 학생 수를 곱하여 산정된 단위학교 교육비용의 80%를 부담하고 해당 지역의 일반지자체가 나머지 20%를 부담한다. 다만, 공교육의 규모의 경제를 제고하기 위해서 학생 수가 일정 규모 이하인 경우 교육비용의 20%를 일반지자체에 지급하고 해당 학교의 유지 여부에 대해 시도교육청과 협의 후 시도의회의 승인을 받아서 나머지 80%의 소규모 학교 교육비용에 대한 일반지자체 부담 여부를 결정한다.
3. 지역주민과의 소통 강화를 통해서 소규모 학교의 통합을 달성하여 해당 지역 초중고 공교육의 규모의 경제를 개선한 정도에 따라 차등적으로 중앙정부는 해당 지자체에 재정지원을 할 수 있다. 이 재정지원은 교육분야를 비롯하여 다른 분야에도 사용될 수 있다.
4. 중앙정부, 일반지자체, 시도교육청은 해당 지역 소재 학교들의 교육성과, 청년 인구 비중 등과 같은 성과지표, 성과지표 목표치 설정, 그리고 목표 달성 시 인센티브에 대한 협약을 맺고 교육의 수월성과 수도권 집중 완화라는 정책목표 달성에 노력한다.
5. 학생 수를 반영하여 산정된 표준교육비용은 교직원 수의 결정을 포함하여 단위학교의 재량에 따라 사용할 수 있는 권한을 점진적으로 확대하고 이에 상응하는 단위학교 예산집행의 투명성과 책임성을 확보하는 통제장치를 시도교육청이 마련하여 감독한다.
6. 학교의 재량권 확대와 함께 책무성 강화를 위해 전국 공통으로 시행하는 교육성과 평가를 정기적으로 실시하고 학교별 및 시도별 교육성과를 국민에게 공개한다. 중앙정부는 평가 결과에 기초하여 인센티브를 지급하거나 다음 연도 표준교육비용을 삭감할 수 있다.
7. 시도교육청과 지원청 등 소관 기관의 인건비 및 사업비는 재원을 지원하는 일반지자체 및 중앙정부와 협의하여 결정하되, 재정여건에 따라 삭감할 수 있다. 중앙정부는 지방교육공무원의 직무유형별 직무분석과 정원에 대한 검토를 통해 중장기 수급계획을 마련하여 해당 지역의 급격한 인구 감소 등 필요시 정원 감축을 할 수 있다.
8. 중앙정부 및 일반지자체와 협의하여 시도교육청이 학교 신증설을 결정하되, 최소 20년간의 학령인구 전망을 반영하여 신중하게 결정한다.
9. 그린스마트 미래학교의 건설은 학교통합을 통해 규모의 경제를 확보한 경우 우선 추진하고, 중앙정부가 비용을 100% 부담한다. 학교통합 없이 단순 노후 학교의 재건축 비용은 일반지자체와 중앙정부가 50%씩 부담한다.
10. 이외의 교육목적의 신규사업 추진 시 시도교육청은 정책목표와 기대효과를 명확히 일반지자체와 중앙정부에 제시하고 시범사업을 통한 기대효과의 비용편익 분석을 수행한다. 시범사업 설계 초기부터 관련 전문가들이 참여하여 실증분석에 필요한 통계자료의 생성 및 수집 방법을 결정한다. 시범사업의 문제점을 개선하여 추가적인 시범사업 실시 및 비용편익 분석 결과를 바탕으로 본사업 실시 여부를 판단하는 증거 기반 정책을 시행해야 한다.

제5절 시사점
초중고 교육재정 효율화를 위해서는 일반지자체와 시도의회의 역할이 중요하며, 시도교육청도 기업가적 관점에서 더 좋은 교육성과를 낮은 비용으로 산출하려는 적극적 의지와 노력이 필요하다. 그러나 하나의 행정구역에 하나의 지배구조만 존재할 때 새로운 초중고 교육재정 지원체계가 잘 작동될 것으로 판단된다. 반드시 선출직 시도교육감 제도를 유지해야 하는 것인지 관련 제도 연구자들의 심도 있는 연구가 수행되길 희망한다.

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연구보고서 한국의 중산층은 누구인가
본 보고서는 한국에서 객관적 중산층과 주관적 중산층 간에 상당한 불일치가 존재하며, 이로 인해 중산층 담론에서 다양한 경제적 지위를 가진 그룹들의 상이한 불만이 혼재되어 나타날 수 있다는 점에 주목하고 있다. 이러한 특성으로 인해 중산층에 관한 연구는 중산층 담론에 영향을 미칠 수 있는 이른바 ‘주관적 중산층’의 다층성, 그리고 객관적 중산층과 주관적 중산층 간 불일치가 나타나는 원인과 그로 인해 야기될 수 있는 다양한 문제들에 초점을 맞출 필요가 있다는 것이 본 연구의 문제의식이다.

본 연구를 위해 독자적으로 [한국인의 계층 인식에 관한 조사]를 실시하였으며, 동 조사는 두 차례에 걸친 웹서베이 방식의 패널조사로 이루어졌다.

먼저 1차 조사(2023년 5월 실시)에서는 객관적인 소득 및 자산 수준, 주관적 계층 귀속감, 생활수준 만족도와 상향이동 가능성, 소득분배 및 불평등에 대한 인식, 사회경제정책에 대한 견해 등을 물어봄으로써, 소득분포에서 자신의 상대적 위치에 대한 평가에서 체계적인 하향 편향이 존재하는지, 편향의 양상은 어떠하고 원인이 무엇인지, 그리고 그러한 편향성이 정책 태도에서 어떤 왜곡을 발생시킬 수 있는지를 분석할 수 있도록 하였다.

다음으로 2차 조사(동년 9월 실시)는 1차 조사에서 제공된 정보를 토대로 객관적 계층 위치를 판별하고 이를 본인에게 제공함으로써 사회적 인식 및 정책 태도에서 정보 효과가 나타나는지 관찰할 수 있도록 실험적 요소를 가미하였다. 구체적으로, 무작위로 두 그룹으로 나누어 한 그룹에만 소득분배상의 자신의 정확한 위치 정보를 제공하였으며, 따라서 피드백을 받은 그룹(처치 그룹)과 그렇지 못한 그룹(비처치 그룹) 간에 중산층 인식 및 재분배 정책에 대한 지지 등 다양한 사회정책에 대한 태도에서 차이가 발생하는지를 실증분석할 수 있도록 하였다.

본 보고서의 실증분석은 기본적으로 동 조사를 토대로 이루어졌다. 제2장과 제3장은 1차 조사(N=3,434), 제4장과 제5장은 2차 조사(N=2,000)에 기반하여 작성되었다.

보고서의 구성은 다음과 같다. 먼저 제1장에서는 중산층 개념 및 중산층 위기 담론을 중심으로 중산층 연구의 필요성과 연구 방향을 제기하며, 제2장에서는 객관적-주관적 계층 불일치에 관한 선행연구들을 소개하고 활용 가능한 자료들을 이용해 국제비교하며, 한국인을 대상으로 주관적 계층의식의 결정요인을 탐색한다. 제3장에서는 한국에서 중산층의 다층성을 감안하여 ‘사회경제 계층’이라는 범주로 재구성하여 계층별 불평등 인식, 다양한 이슈에 대한 정책 태도에서의 특징들을 비교한다. 제4장에서는 실험적으로 설계된 2차 조사 결과를 토대로 객관적 계층 정보를 통해 인식 편향이 수정되었을 때 나타나는 변화를 분석적으로 검토한다. 제5장에서는 한국 중산층의 다층적 구조에 기반하여 각 집단이 어떻게 서로 다른 인식구조와 정책 선호를 가지는지를 검토하고, 이것이 특권 중산층 또는 엘리트 세습 논의의 맥락에서 정책 왜곡으로 이어질 가능성은 없는지 검토한다. 마지막으로 제6장에서는 본 보고서의 분석 결과를 요약하고 시사점을 논의한다.

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연구보고서 거시경제·금융시장 환경변화에 대응한 외환정책 방향
본 연구는 우리나라의 국경 간 자본이동과 외환시장 간의 관계를 분석하고 대외거래의 원활화와 대외건전성 유지라는 외환제도의 목표를 달성할 수 있도록 외국환거래법의 개편방안을 제시하는 데 목적을 두고 있다.

외환제도는 시대적 상황의 산물이다. 외환제도는 주로 경제대공황이나 전쟁과 같이 역사적 사건이 발생한 이후 국가 간 통화의 가격이 급등락할 때 그 부정적인 영향을 최소화하고자 외환거래에 제약을 가함으로써 환율의 변동성을 안정화하기 위하여 한시적 또는 상시적으로 도입되었다. 그러나 경제가 발전하고 금융시장이 성장하면서 외국환거래에 대한 규제 완화의 요구가 증가하게 된다.

우리나라는 대외거래 의존도가 높은 개방경제로서 환율의 급격한 변동이 경제의 안정성을 훼손하는 정도가 심대하다. 따라서 국경 간 자금이동과 금리, 환율 등의 관계를 파악하는 것은 외환제도를 설계하는 데 있어서 중요하다. 20여 년간의 지속적인 무역수지 흑자가 누적되고 해외직접투자와 민간의 포트폴리오투자, 특히 국민연금의 해외투자가 증가하여 2014년부터 순대외금융자산이 흑자로 반전되었다. 순대외금융자산 중 민간의 대외금융자산이 증가한다는 것은 지나친 이상환율변동이 발생할 경우 민간이 투자의 목적으로 외환시장에 참여하여 정상환율로 복귀시키는 자동안정장치(automatic stabilizer) 역할을 할 수 있다는 점에서 외환시장의 규제를 완화할 수 있는 필요조건이 된다. 향후 인구고령화와 삶의 질 향상을 위한 재정지출의 증가가 예상되지만 우리나라의 총저축은 당분간 증가할 것으로 예상되고, 국내잠재성장률이 하락하여 민간의 대외금융투자도 지속적으로 이어질 것으로 보여서 국경 간 자본이동이 증가할 것으로 보인다.

제2장에서는 점진적으로 증가하고 있는 대내외 자금 유출입이 우리나라 금융시장에 미치는 영향에 대해 살펴본다. 외국인 자금 유입의 효과를 분석하기 위해 글로벌 패시브 자금의 추종 지수 중 하나인 WGBI에 새로운 국가가 추가 또는 탈퇴하면서 발생하는 인덱스 내 국가 간 비중의 외생적인 변화를 포착하는 FIR(Flows Implied by Rebalancing; Pandolfi and Willianms, 2019) 지수를 활용하였다. 분석 결과, 글로벌 패시브 자금 유입 시 유의미한 국채가격 상승(금리 하락)과 원화 절상(환율 하락)을 기대할 수 있다. 이러한 효과는 우리나라와 유사한 비기축통화 신흥국의 경우 더 크게 나타났다. 또한 국내자금의 해외투자(내국인의 해외증권투자)가 외환시장에 미치는 영향을 살펴보기 위해, 2017년 6월부터 시행한 보험사 환헤지 여부와 관계없이 자산 듀레이션을 인정하는 정책의 효과를 합성대조방법을 통해 추정하였다. 분석 결과, 내국인의 해외증권투자가 증가할 때는 실질실효환율 감소를 유도하며 원화가치가 하락했다. 하지만 스왑레이트가 상승하며 외환에 대한 초과수요가 발생하지는 않는 것으로 나타난다. 이는 우리나라의 외환시장이 과거에 비해 많이 안정화되고 있음을 시사하며, 순대외자산규모의 확대와 관련이 있을 가능성이 크다. 이를 보다 직접적으로 확인하기 위해 원달러환율 증가율과 순대외자산규모의 상관관계를 살펴보면, 최근으로 올수록, 즉 순대외자산이 증가하고 원화채무비율이 증가할수록 원화가치가 하락할 때 비거래요인에 의한 순대외자산 증가폭이 상승하며, 자동안정화 기능이 작용하고 있음을 시사한다.

제3장에서는 외국환거래법의 개정 시 기본방향과 주요 내용을 제시한다. 대외건전성을 강구하면서 외환거래의 효율성을 높이는 방안을 고려하였다. 금융업의 해외진출, 해외자본의 국내 활용, 금융산업의 선진화 등 금융발전이 요구되는 상황에서 외국환업무에 대한 규제보다는 거래의 효율을 제고하기 위한 방안에 중점을 두어 살펴보았다. 즉, 외국환거래법을 사업법보다는 거래법으로 인식하고 사업법적 성격으로 인한 개별 금융업법과의 중복을 최대한 해소함으로써 외환거래의 효율성과 편의를 제고하려는 입장을 취하였다.

세부적으로는 우리나라 외환제도의 연혁을 살펴보고, 그 특징과 문제점을 정리하였다. 외화가 절대적으로 부족한 상황에서 외화의 유출을 억제하려는 관점에서 출발한 외국환관리법이 경상거래는 물론 자본거래에 있어 외환거래의 자유화를 표방하는 외국환거래법으로 개정입법되었지만 외환당국은 아직까지 대외건전성에 중점을 둔 보수적인 외환정책을 시행하고 있다. 대표적으로 외국환거래법을 사업법으로 인식하여 외국환업무에 있어 은행중심주의를 고수하면서 비은행금융회사의 외국환업무 취급을 규제하고 있다. 또한 외국환거래법은 열거주의와 위임입법주의를 채택하고 있다. 이에 따라 현행 법률은 외부환경 변화에 취약할 뿐만 아니라 법률의 체계성이 낮아서 규제준수비용을 높이는 문제를 안고 있다.

현재 대부분의 선진국에서 외국환거래에 대해 법률적 규제를 운영하고 있지 않다. 당초 경제공황이나 전쟁에 의해 외환규제를 도입한 국가들도 국가경쟁력 강화를 위한 금융산업 발전 차원에서 외환규제를 철폐하거나 대거 완화하였다. 역사적으로 우리나라와 가장 유사한 외환제도를 운영하였던 일본의 경우에도 1998년 금융빅뱅 차원에서 외국환업무를 비은행금융회사는 물론 비금융회사에도 개방하였다. 다만, 외국환거래에 따른 정보수집과 감시 차원에서의 규율, 즉 거래법으로서의 역할을 유지하고 있고, 외국환취급회사는 개별 금융업법 또는 금융상품거래법에 따라 외국환업무를 검사감독하고 있다.

본 연구는 해외의 사례를 바탕으로 우리나라의 외국환관리법 개정방안을 다음과 같이 제안한다. 첫째, 현재 사업법적 특성으로 경도되어 있는 외국환거래법을 사업법보다는 거래법적 성격을 강조할 필요가 있다. 외국환거래의 활성화를 위하여 외국환업무를 규제대상으로 삼기보다 거래의 감시 및 보고 체계를 강화하는 방식으로의 정비가 요청된다. 외국환업무에 대한 규제는 개별 금융업법에 의한 금융당국의 규제감독으로 대폭 이양하고 해당 금융업법에 외국환업무가 부재한 경우에만 외국환거래법에서 규율한다.

둘째, 외국환거래법상 외국환업무에 대한 규율방식을 기관별 규제에서 기능별 규제로 바꿀 것을 제안한다. 외국환업무를 기능별로 규제한다는 것은 업무를 포괄적으로 정의하여 동일한 업무에 대하여 동일한 규제를 적용한다는 의미이고, 향후 금융의 디지털전환 등에 따른 외국환 관련 업무의 진화에 대비한다는 의미이기도 하다. 구체적으로는 현재 법, 시행령, 규정 등에 산재해 있는 외국환업무를 외국환 발행, 매매, 지급, 중개 등 네 가지 그룹으로 정의하여 재배치한다. 그리고 예금이나 대출과 같은 일반적인 금융업무는 개별 금융업이 이미 정의하고 있는 업무로서 외국환거래법이 추가적으로 규율할 실익이 없는 업무는 일반금융업무로 외국환거래법에서 제외한다.

셋째, 외국환업무에 대한 규제 완화에 따른 대외건전성 하락에 대해서는 비은행금융회사에 대한 유동성 및 건전성 강화, 위험관리체계 및 내부통제체계 구축으로 보완한다. 이는 외국환업무를 기능별로 규제한다는 것이 사실상 은행중심주의를 폐지하는 것을 의미하여 비은행금융회사의 위험추구 관행에 따른 금융시스템 안정성 훼손이 우려될 수 있다는 데 따른 보완조치이다. 금융투자회사에 외환 유동성커버리지비율(LCR) 적용, NCR규제의 실효성 강화, 이사회 및 CEO의 책무 강화 등을 외국환업무취급의 인가조건으로 하고 인가 후에도 지속적으로 감독검사한다면 은행중심주의 폐지에 따른 우려를 불식시킬 수 있을 것이다. 그리고 이는 법률 차원에서 ‘동일업무-동일규제’적 기능별 규제를 적용함에 따른 대외건전성 훼손 우려에 대해 금융감독 차원에서 ‘동일업무-동일위험-동일규제’를 적용함으로써 대응하는 방식이 된다.

넷째, 비상시 외국환거래를 일시적으로 중지시키는 세이프가드의 실효성을 제고하기 위하여 외국환취급금융회사에 대하여 적기시정조치를 부과할 것을 제안한다. 외국환업무에 대한 규제를 완화한 만큼 외국환업무를 취급하는 금융회사의 유동성과 건전성을 강화하기 위하여 각 규제비율을 상회하는 수준에서 적기시정조치를 부과한다. 외환부문 적기시정조치는 조기에 동 회사가 부실에 빠질 경우 시스템 전반에 미치는 영향을 최소화하면서 정리함과 동시에 동 회사가 사전에 부실해지지 않도록 스스로 건전경영을 유도할 수 있는 효과가 있다.

우리나라의 외환제도는 부분적으로 시대 변화를 반영하여 변해 왔으나 그 변화의 속도는 매우 느린 편이다. 대외개방도는 높지만 비기축통화국가로서 외환거래를 자유화하는 한계가 존재하는 것도 사실이다. 그럼에도 불구하고 경제발전 정도나 자본시장의 역할 제고 및 발전을 위하여 보수적으로 설계운영되고 있는 현행 외환제도를 개편하는 것이 시대 변화에 부합한다.

개방경제를 지향하는 우리나라에서 그동안 개방의 의미는 주로 무역으로 한정된 측면이 강하였다. 경제발전 초기부터 수출을 통한 경제성장을 추진하였고 수출 및 수입 등 경상거래를 제약하는 규제는 최소화되었다. 이에 따라 외국환거래에 있어서도 경상거래는 자유롭게 허용되었다. 반면, 자본거래를 위한 외국환거래는 매우 제약적인 규제를 받았다. 외국환거래에 강한 규제를 적용할수록 당장의 금융안정성을 제고하는 데 도움이 될 수는 있겠지만 경제 전체의 분배의 효율성이 낮아지고 성장이 둔화될 수 있다. 그리고 금융의 안정성 유지는 외환정책이 단독으로 감당할 만한 목표가 아니다. 외환정책은 통화정책, 재정정책, 금융정책, 금융감독 등과 같이 협력하고 보완해야 금융시스템의 안정성을 높일 수 있다.

이러한 관점에서 볼 때 외국환업무에 대한 규제는 상당 수준 완화하는 방향이 현재의 경제상황이나 국가경쟁력 전략에 부합된다. 잠재성장률이 하락하고 국내자본의 해외투자 수요와 해외자본의 국내투자 수요가 급증하며 전 세계 차원의 포트폴리오 구성이 경제적으로 효율적인 선택이 되는 상황에서 그 역할을 수임하는 것은 우리나라 금융회사의 당위적 과제라고 할 수 있다. 따라서 금융회사가 세계에 진출하는 데 있어 제약적인 규제를 전면 재검토해야 한다. 그 대표적인 규제가 외국환거래법에 의한 규제이다.

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연구보고서 저탄소경제 전환 전략과 정책과제
2050년 탄소중립 선언과 2030년 국가감축목표(NDC) 상향을 계기로 저탄소경제로 전환하려는 기조가 본격화되고 있다. 저탄소경제 전환은 경제구조의 근본적 변화를 내포한다. 따라서 목표에 부합하는 치밀한 전략과 이를 이행하기 위한 정책이 필요하다. 그러나 우리나라의 전환 전략은 아직 충분히 구체적이지 못하고, 체계성 측면에서도 부족하다. 주요국에 비해 구체성이나 체계성이 부족한 것은 준비가 늦었기 때문으로, 영국 등 선도국과 약 30년의 격차가 있다. 그러나 2050년까지 탄소중립을 달성해야 한다는 전 지구적 과제가 주어진 상황에서는, 우리나라도 가파른 속도로 저탄소경제로의 전환을 추진할 수밖에 없다. 그러므로 오히려 더 정교하게 전환 전략과 정책을 마련해야 한다.

본 보고서는 이러한 문제의식하에, 저탄소경제로 전환하기 위한 전략을 수립하고 이를 뒷받침하는 제도를 설계하며, 기후변화와 저탄소경제 전환이 가져올 수 있는 영향을 분석하고 그 시사점을 도출하는 데 초점을 맞추고 있다. 전략과 제도 연구에서는 온실가스 감축계획, 저탄소 전기화 전략, 배출권거래제, 탄소차액계약제 그리고 디지털기술의 활용에 대한 정책방안을 제시한다. 영향 및 시사점 연구에서는 취업자의 건강, 지역, 기업, 고용에 미치는 영향과 그린에너지 인플레이션의 거시경제적 영향을 분석한다.

먼저, 우리나라의 NDC는 매우 도전적인 목표이지만 2050년 탄소중립을 달성하기 위해서는 피할 수 없는 선택지이다. NDC를 준수하면서도 경제에 미치는 충격을 줄이려면 역S자형의 감축경로를 설정할 필요가 있다. NDC 상향 시 발표된 산업건물수송 부문의 감축계획은 각 부문의 감축목표를 달성하기에 충분하지 않아 더 적극적인 감축계획이 필요하다. 이를 감안하면 전력수요가 예측치보다 더 증가할 수 있으며, 전환 부문의 감축목표가 상향되어야 한다. 다음으로, 에너지 전환 전략 측면에서는 몇 년 단위로 기술적제도적 여건 변화를 반영하여 다양한 시나리오를 상정하고 분석할 필요가 있고, 전체 비용을 최소화할 필요가 있다. 전원별 균등화 발전단가뿐 아니라 전력계통에 미치는 영향을 파악해 전원 구성을 마련하는 한편, 화력발전의 단계적 이행과 폐지가 필요하다. 또한 전력산업에서 신재생에너지 사업자와 수요자의 쌍무계약 등을 통한 비용 회수, 기술혁신 및 운영 개선 촉진, 에너지저장설비 등을 통한 전력계통의 유연성 확보가 필요하다.

우리나라 배출권거래제에 있어서는, 온실가스 감축목표가 상향되었음에도 국내 배출권가격이 하락하는 문제와 거래가격에 비해 경매가격이 지속적으로 낮게 형성된다는 문제가 있다. 배출권 이월 제한을 완화하고 배출권 공급을 탄력적으로 만들어야 하는데, 가격급등 및 유동성 부족 현상을 피하기 위해서는 단순한 가격단계를 가지는 형태의 가격상하한제를 도입하고 이월 제한을 단계적으로 완화해야 한다. 다음으로 산업 부문에서 온실가스 감축 유인을 제고해 감축기술에 대한 투자를 충분한 수준으로 끌어올리기 위해서는 탄소차액계약제도를 도입할 필요가 있다. 저탄소 제품의 수요 확대정책, 대규모 설비투자 지원정책만으로 혁신 촉진이 충분하지 않고, 탄소세와 배출권거래제를 통한 탄소가격 지지가 어려울 때, 탄소차액계약이 기술개발 유인을 효과적으로 제고할 수 있다. 한편, 디지털기술의 혁신은 기후기술 관련 특허를 평균적으로 약 17.3% 증가시키므로, 효율적인 온실가스 감축을 위해서는 관련 디지털기술에 선제적으로 투자하여 이를 활용할 필요가 있다. 반면, 기후기술이 디지털기술에 미치는 영향은 통계적으로 유의하게 나타나지 않았다.

기후변화의 영향을 살펴보면, 이상고온 시 취업자 근로시간이 감소하지만, 오히려 야외근무 비중이 높은 분야와 계층에서는 상대적으로 덜 감소하였다. 또한 폭염 발생 시 온열질환 및 관련 질환의 발생빈도, 심혈관 질환을 통한 사망률, 건설업의 산재 확률 등이 증가한다. 이는 기후변화가 건강 및 소득 불평등을 악화시킬 가능성이 있음을 암시한다. 옥외 근로자를 폭염으로부터 보호해야 하고, 분야별로 적합한 강화된 보호 장치를 마련할 필요가 있다. 장기적으로는 새로운 기후조건에 적합한 고용구조로 원활하게 이동하도록 지원할 필요가 있다. 한편, 전환 역량과 자원이 지방자치단체마다 다를 수 있어 탄소중립 추진 관련 취약도를 실험적으로 산정해본 결과, 기존의 지역낙후도지수와는 상이한 패턴이 존재한다. 지자체에 대한 선별 지원이 필요하며, 취약도 등 주요 현황을 객관적으로 파악하고 이를 의사결정에 반영해야 한다. 또한 지자체가 계획 마련에 참고할 수 있는 세부적인 지침 및 가이드라인이 필요하다.

우리나라 제조업에서 발생하는 대부분의 온실가스는 300인 이상의 대규모 사업체에서, 그리고 석유, 화학, 금속 등 특정 산업에서 발생한다. 또한 온실가스 배출량이 많은 산업일수록 온실가스 한 단위당 생산액이 적고, 산업 내에서는 온실가스를 많이 배출하는 사업체일수록 에너지당 생산액이 낮다. 다음으로, 배출권거래제 1기에 참여한 기업에서는 2기에 신규 참여한 기업보다 1기의 온실가스 배출량, 에너지 사용량, 매출액, 고용 등이 통계적으로 유의하게 감소하였다. 비용발생도를 기준으로 유무상할당이 갈리는 경우에는 유상할당업체의 매출액과 고용이 유의하게 감소하였다. 벤치마크 방식 무상할당과 유상할당을 동시에 적용하면 배출량과 기업의 성과에 더 큰 영향을 미친다. 기업의 성과와 임금 및 일자리에 미치는 부정적 효과를 최소화하는 섬세한 정책 설계가 필요하다. 한편, 글로벌 저탄소 전환이 그린에너지 인플레이션을 유발할 수 있는데, 인플레이션을 촉발한 요인이 수요 증가와 공급 감소 중 무엇인지에 따라 경제성장률에는 다르게 영향을 미친다. 따라서 가격 변동 요인에 따라 다른 대응이 필요하다.

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연구보고서 주택시장의 규제와 주택공급방식의 방향: LTV, DSR, 보유과세 그리고 선분양방식의 개선을 중심으로
본 연구에서는 주택시장의 안정화를 위해 활용되는 정책수단으로서의 규제와 주택공급방식에 대해 알아본다. 정부는 주택시장의 안정을 위해 LTV나 DTI와 같은 금융규제 등을 활용하곤 한다. 본 보고서의 제2장에서는 이러한 정책들이 주택시장에 효과를 보이며 유효성을 가지는지, 그렇다면 주택소비자의 효용을 높이는지에 대해 살펴보았다.

한편, 주택공급방식은 주택시장에 커다란 영향을 준다. 주택공급은 긴 시간과 많은 자본이 투입되는 일이다. 이 과정에서 우리나라는 선분양이라는 제도로 신규 주택의 대부분을 공급하고 있다. 이 제도하에서 청약 과열이라는 문제점이 40여 년간 대두되어 왔다. 제3장에서는 현재의 주택시장 환경에서 기존 주택공급방식의 보완과 개선점이 무엇인지를 살펴보았다.

먼저 금융규제 효과를 분석한 결과에 따르면, 금융규제 LTV 비율 상한을 70%에서 40%로 낮추는 정책은 가계대출은 31% 이상 줄이는 반면, 주택의 상대가격은 0.005% 상승시키는 것으로 나타났다. LTV 비율 상한이 낮아지면 가계는 낮은 생산성 충격을 받아 소득이 감소할 때 주택담보대출을 늘려 소비 수준을 유지하기 어려워진다. 그러므로 이에 대비해 예비적 동기의 저축을 늘린다. 가계의 저축 증가로 모형경제 내 자본스톡이 증가하면 실질이자율이 하락한다. 상대적으로 자산이 많은 부유한 가계들은 금융자산의 투자수익률인 실질이자율이 하락했으므로 자산 포트폴리오에서 금융자산의 비중을 줄이고 주택의 비중을 늘린다.
그리고 분석 결과에 따르면, 가계대출 규제 강화 정책이 장기적으로 주택가격을 하락시키는 데에는 효과가 없는 것으로 나타났다. 주택자산의 투자수익률을 떨어뜨리는 보유세율 인상 조치 역시 주택가격을 상승시켜 정책 의도와는 반대되는 결과를 야기했다. 만약 장기적으로 주택가격을 안정화하는 것이 목표라면 가계대출 규제 강화나 보유세 인상과 같이 주택의 수요를 억제하는 정책보다는 주택의 신규 공급을 늘리는 것이 더 효과적임을 시사한다.

한편, 본 보고서에서는 신규 주택공급의 개선방안으로 새로운 정책 모델을 제안하였다. 여기서 제시하는 새로운 정책 모델은 구분소유권의 공모 신규청약과 거래라는 의미에서 주택수요를 주거 서비스의 소비수요와 주택자산의 투자수요로 분리한다. 현재의 분양공모방식에서 주택의 지분을 나누어 청약 수요자의 공모 청약을 받는다. 그리고 각 청약자 모두에게 청약 경쟁률에 비례하여 지분을 배분하는 방식이다. 이때 새로운 주택은 청년들에게 임차로 제공되어 그들의 주거수요를 채운다.

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연구보고서 새로운 대북정책과 남북경협의 모색
본 보고서에서는 이제까지의 남북경협을 전면적이고도 체계적으로 분석한다. 비록 현재 중단되어 있지만, 앞으로 남북경협이 재개될 경우 이를 보다 바람직한 방향으로 유도하기 위한 시사점을 도출하기 위함이다. 이를 위해 본 보고서에서는 한국사회의 대북정책과 남북경협에 관련된 개념(이론), 역사(경제사), 계량적 검증, 그리고 여론이라는 네 가지의 주제를 각각 개별적으로 분석하는 동시에 다시 이들을 연결하여 종합적인 토론을 진행한다.

우선 본 보고서에서는 한국사회의 통일대북 정책으로부터 남북경협이 어떻게 연관되고 도출되는지를 시작으로, 이의 개념이 어떻게 민족 간 내부거래라는 형태로 정의되는지, 그리고 이에 따라 경협의 목표 체계와 형태, 전략 등은 어떻게 설계되는지에 대한 이론적 분석을 실시한다. 이에 더해 북한에 대한 한국사회의 서로 다른 두 가지의 입장을 보수와 진보의 시각으로 정리한 후, 이들 각각의 시각에서 남북경협은 어떻게 비춰지며, 그 결과 경협을 둘러싼 쟁점과 논란은 어떻게 형성되고, 이들에 대한 다양한 주장들은 또한 어떤 것들이 있는지를 경제학적 개념과 기법을 가지고 토론한다. 이를 토대로 1980년대 말 또는 1990년대 초반부터 시작된 남북경협의 실질적 전개 과정 역시 토론한다. 한국과 북한은 남북경협에 대해 어떤 정책과 태도를 취해 왔으며, 그 결과 경협의 실제 진행과 형태는 어떠했는지, 그 과정에서 남북 간에는 어떤 영향을 주고받았는지에 대한 분석을 시도한 것이다. 그리고 이러한 경협의 진행 과정 속에서 한국사회의 가장 커다란 논쟁거리로 등장했던 이른바 ‘경협의 평화효과’와 남북관계에서의 ‘정경분리 원칙’을 현실의 데이터를 가지고 실증분석한다. 한편, 이러한 개념, 역사, 실증분석의 과정을 토대로 본 보고서에서는 앞으로의 바람직한 남북경협에 대해 한국국민들이 어떤 생각을 가지고 있는지를 구조화된 설문조사를 통해 분석한다. 이러한 설문 조사는 비단 과거 및 현재의 남북경협에 대해서만이 아니라 앞으로의 경협에 대한 한국국민들의 기대와 바람, 그리고 이의 실현성과 관련된 제반 환경에 대한 인식에 대해서도 초점을 맞추어 진행된다. 과거보다는 미래를 염두에 두고 앞으로의 남북경협 체계를 어떻게 설계해 나갈 것인지에 대해 더욱 많은 시사점을 얻기 위함이다.

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연구보고서 교육혁신과 인적자본 형성에 관한 연구
우리 경제·사회는 인구구조 변화, 성장잠재력 둔화, 사회이동성 저하 등 여러 위기에 직면해 있다. 이러한 위기를 극복하기 위해서는 국가 차원에서 분야별로 신성장 동력을 발굴하여 시대 요구에 맞는 혁신적인 인재 양성을 도모해야 한다. 그러나 인재 양성의 근간이 되는 우리 교육은 여전히 산업화 시대의 모습을 벗어나지 못하고 있는 형국이다. 초·중등교육은 교육 수월성 상실, 교육격차 확대, 사교육 시장 의존 등으로 인해 인적자본 형성에 가장 큰 걸림돌로 작용하고 있다. 고등교육도 노동시장에서 요구하는 인재 양성에 부응하지 못한 채, 단순 인력 배출에만 중점을 두며 교육과 노동시장과의 괴리가 커지고 있다. 교육에 대한 전면적인 혁신 노력을 게을리한다면, 우리 경제는 더 이상 돌파구를 찾기 어려울 수 있다. 교육혁신과 혁신적 인적자본 형성을 위한 전방위적인 정책적 노력이 어느 때보다 중요한 시점이다.

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연구보고서 디지털 전환에 따른 금융의 혁신과 개혁 방안
외환위기 이후 금융구조조정과 글로벌 금융위기 이후 국제적 차원의 금융시스템 개혁이 완료된 즈음부터 금융정책의 화두는 금융혁신으로 이동하였다. 일반적으로 금융혁신은 금융서비스의 편의성을 높이고 금융산업의 경쟁력을 강화하기 위한 일련의 규제 완화 또는 재설계를 의미한다. 그러나 디지털 전환기에서의 금융혁신은 일반적인 금융혁신에 비하여 보다 구체적이고 실천적이면서 금융의 본질적 변화를 추동하는 시도라는 특성이 있다. ICT와 금융이 융합하면서 금융의 거래비용이 획기적으로 감축되고, 금융서비스를 구성하는 공정이 단계별로 세분화되어 개별 공정에서의 업무가 새롭게 조합·구성되면서 기존 금융법 체계가 규율하지 않던, 새로운 형태의 서비스가 출현하기 때문이다.

금융업무의 분리(unbundling)와 재결합(rebundling)은 금융행위의 법률적 회색지대, 즉 비법적 영역을 출현시키며, 합법과 불법으로 구분할 수 없는 비법적 행위 및 서비스의 증가는 금융시스템의 불확실성을 높이는 동시에 다시 금융혁신을 제약하는 요인으로 작용하게 된다. 또한 플랫폼과 데이터에 기반한 기술기업이 금융업에 진출하게 되면 금융업의 경계가 모호해지고(Big Blur) 고객접점이 이동하여 전통적인 금융회사의 중개기능이 약화될 수 있다. 이에 따라 전업주의가 퇴조하고 겸업주의가 부상하게 될 수 있다. 결국 ICT와 금융을 융합하려는 혁신은 금융시장, 산업 및 제도 자체의 변화를 요구하게 되고, 금융당국은 새로운 체계로의 전환을 결정해야 하는 상황에 직면하게 된다. 따라서 디지털 전환시대에서의 금융혁신은 기존 권역에서의 규제완화에 그치는 것이 아니라 거시적 그리고 미시적 차원에서의 규제 재설계를 의미한다는 측면에서 금융시스템의 본질적 변화, 즉 금융개혁을 추동하는 동력이 되는 것이다.

디지털 금융이 보편화되면 금융규제체계도 심대한 도전에 직면하게 된다. 현행 제도상 금융회사로 분류하기 모호한 ICT 회사가 금융시장에서 서비스 공급자로 기능하게 되거나 심지어 금융서비스 중개자로서 또는 금융회사가 필요 없는 분산형 금융의 플랫폼을 지향하기도 한다. 가상자산 등과 같이 규제가 공백인 영역이 출현하고, 이에 기반하여 증권업과 유사한 금융중개가 이루어지며, 차익거래를 위한 레버리지가 제공되고, 비실물·비금융 자산을 담보로 한 신용창출이 발생하는 등 새로운 형태의 유사 금융비즈니스가 혁신이라는 이름으로 시도되고 있다. 정책당국으로서는 디지털 금융혁신의 범위와 한계를 개념적으로나 실무적으로 재설정해야 하는 상황이 발생한다.

금융혁신은 개별적 경제주체의 입장에서 위험관리가 편리해지고 저렴해지며 금융회사 간 경쟁으로 인하여 소비자 후생이 커지는 효과가 있다. 금융산업적 측면에서는 경쟁력이 제고되고, 금융시장의 측면에서는 효율성이 높아진다. 정책적 관점에서도 금융의 포용성이 증대된다. 이러한 긍정적 효과에도 불구하고 법률로 규율할 수 없는 금융 자산 및 중개행위 등 규제의 공백이 발생하고, 금융회사와 유사 금융업 수행 기술기업 간 규제차익이 나타나고, 금융플랫폼의 자연독점적 위험을 배제하기 힘들어지는 등 금융소비자 보호나 시스템 안정이 어려워질 수 있게 된다. 이에 본 연구는 최근의 디지털 전환과 연관된 금융혁신의 전개과정 및 새로운 업무의 출현을 살펴보고, 이에 따른 금융 규제 및 감독적 도전과 대응, 그리고 금융혁신이 추동할 금융개혁의 방향을 제안하고자 한다.

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연구보고서 지역발전의 정책방향과 전략
급속한 고령화저출산 등으로 일부 지방의 경우 인구소멸 가능성이 제기되고 있는 가운데, 현재 기초자치단체의 지속가능성과 지역발전을 위한 제도의 유효성에 대해 근본적인 의문이 제기되고 있는 상황이다. 특히 디지털 및 신기술의 급격한 발전 속에서 저성장의 고착화는 그 어느 때보다 지역의 산업경쟁력을 키우고 혁신적인 경제성장동력을 마련해야 할 필요성을 말하고 있다. 이에 본고에서는 다음과 같은 내용을 염두에 두고 연구를 진행하였다: ① 산업 또는 기업의 지역이전 결정요인, ② 현재 진행되고 있는 공공기관 이전 등의 지역발전 효과, ③ 지역의 산업다각화 및 혁신시스템의 차별적 요소, ④ 지방재정의 지속가능성, ⑤ 지역의 행정구역상 인구소멸위험 지역의 분포, 명목행정구역과 실생활권역의 불일치 해소방안, 도시 및 지방 간 연계성 강화, ⑥ 지역발전을 위한 주거정책방안.

지역발전정책은 국가적 차원에서 재정의 효율화 및 경제성장을 동시에 고려하여 중앙정부와 지방정부가 연계협력하면서 정책의 효과성을 제고하는 가운데, 지역 간 격차를 축소하고 지역의 고유성을 발전시키는 방향으로 추진되었다. 이는 한국의 지역발전정책에 매우 중요한 점을 시사한다. 왜냐하면 현재 한국의 사회경제가 직면한 저성장고령화 및 지역 간 격차를 고려한다면 지역발전의 지속가능성이 우선적으로 검토되어야 하며, 이는 결국 재정이 관리되는 지속가능한 성장이 담보되어야 가능하기 때문이다.

본 보고서는 먼저 어떠한 형태의 산업다각화 전략이 지역의 경제성장에 유효한지 확인하고, 우리나라 시군구 지역이 처한 환경을 산업다양성과 혁신역량의 차원으로 구분하여 시사점을 제공했다. 결과적으로 산업의 다양성은 지역발전에 긍정적인 영향을 미칠 수 있지만 산업과 다양성의 유형에 따라 경제에 미치는 영향이 달라질 수 있으므로, 무조건적인 산업다각화를 추구해서는 안 되며 지역의 산업적 특성과 여건을 고려해야 함을 제시했다. 둘째, 기업이전이 단기적으로는 고용 및 투자에 긍정적인 영향을 미칠 수 있으나, 장기적으로는 기업의 건전성과 수익성이 악화되고, 기업의 성장 및 생존 가능성이 낮아져 오히려 지역경제발전에 부정적인 영향을 미칠 수 있음을 보여주었다. 셋째, 공공기관의 이전으로 제조업과 지역서비스업에서의 고용효과가 두드러졌으며, 이는 정주여건의 개선과 관련이 있다. 다만, 지식기반산업의 고용은 유의한 효과를 보이지 않아 앞으로 도시가 지속적으로 성장하기 위한 주축산업을 육성할 필요가 있음을 제시했다. 넷째, 우리나라 광역자치단체의 재정상황을 살펴본 결과, 2013~18년의 기간 동안 서울을 제외하고는 모두 지속가능하지 않은 재정운용이 이루어졌음을 확인하였다. 다섯째, 대도시화 현상이 비수도권 지방도시의 쇠퇴 현상을 가속화할 수 있다는 점에서 앞으로의 행정구역 개편의 방향성을 제시했다. 행정구역 간 광역적 연계와는 별도로, 인구감소 지역에서는 생활권 체계를 파악해 인근지역과의 연계를 강화할 필요성이 있음도 제시한다.

끝으로, 수도권으로의 인구이동과 수도권 집중 현상이 지역별 자산가격 및 소득 양극화를 확대한다는 진단에 따라 주거정책의 방향이 어떻게 설정되어야 하는지를 제시했다. 특히 비수도권의 빈집 증가에 대응한 정책방향을 제시하고 전세 중심의 임대차 정책 방향을 보증부월세 중심으로 전환할 필요성을 언급했다.

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연구보고서 대학 구조개혁에 관한 연구
우리나라에서는 특히 국립대학에서 ‘학내 민주주의’의 기치 아래 총장 직선제 및 선거과정에서 교수뿐 아니라 직원과 학생의 참여가 확대되면서 많은 갈등이 나타나고 있다. 기존 문헌과 해외사례를 참고할 때 이것은 그리 바람직한 현상이라 할 수 없다. 또한 국립대학의 경우에는 연성예산제약(soft budget constraint)이 작용하면서 구조조정을 더욱 지연시키는 것으로 추측된다. 국립대학에서는 공무원 신분인 교직원의 평생고용이 보장되고, 정부가 인건비 등의 운영경비를 국고에서 고정적으로 지원하며, 등록금 의존도가 낮기 때문에 대학 내 어느 누구도 효율화를 꾀할 유인이 부족하다. 정부의 고등교육재정 지원은 재학생 1인당으로 계산했을 때 국공립대학(2,000만원)이 사립대학(510만원)의 4배에 달한다. 항목별로는 인건비 등 경상운영비에서 113배의 차이가 있고 학자금에서도 사립대학 못지않은 금액을 국립대학에 지원하고 있다. 이러한 내부적·외부적 지배구조의 문제로 인해 구조조정이 지연되고 있는 것으로 보인다.

대학 구조개혁이 지연되는 또 다른 중요한 원인은 학생들에게 있는 것으로 보인다. 대학교육 수요자인 학생들이 대학을 평가하여 선택하는 과정에서 성과가 낮은 대학도 계속 선택함에 따라 이들이 존속하게 되는 것이다. 학생들에게 “입학 당시 현재의 대학 및 학과를 선택한 가장 큰 이유는 무엇이었는가?”를 물었을 때, “성적에 맞춰 선택했다”는 응답이 32.0%로 가장 큰 비중을 차지했다. 한편 “대학 및 학과를 선택할 때 ‘대학알리미’를 활용하였는가?”를 물었을 때 “이를 알지 못했다” 또는 “알았지만 활용하지 않았다”는 응답이 86.3%에 달했는데, 이는 학생들이 체계적인 정보 없이 대학을 선택하는 경향이 강함을 시사한다.

학생들은 특히 취업률에 대해 올바른 정보 없이 학과를 선택하는 것으로 보인다. 설문조사에서 “재학 중인 대학 및 학과의 취업률을 알고 있는가?”를 물었을 때 60% 가량은 “알고 있다”고 응답했다. 그러나 이들이 알고 있다고 한 취업률을 실제의 취업률과 비교해보면 상당한 차이가 있음을 발견하게 된다. 예를 들어, 인지하고 있는 취업률이 80% 이상이라고 응답했을 때 실제 취업률이 80% 미만일 가능성은 90.6%에 달한다. 또한 실제 취업률이 50% 미만일 때 인지된 취업률이 50% 이상일 가능성은 84.5%에 달한다. 인지된 취업률과 실제 취업률 간의 관계를 살펴본 회귀분석 결과에 의하면, 실제 취업률이 10%포인트 하락할 때 실제 취업률이 인지된 취업률보다 낮을 가능성은 16%포인트 상승한다. 비수도권 국립대학과 같이 취업률이 낮은 대학에서는 학생들이 취업률을 과대 인식할 가능성이 높다는 것이다. 또한 학과별 입학경쟁률에 대해 회귀분석을 실시해 보아도 학생들의 선택에는 상당한 관성(persistence)이 존재함을 확인할 수 있다. 결국 많은 학생들이 취업률에 대한 정보도 없이 막연한 기대를 갖고 성적에 맞춰 진학한다는 결론에 도달하게 된다.

이러한 분석결과를 바탕으로 향후 대학 구조개혁의 방향을 논의하면 다음과 같다. 첫째, 국립대학 구조조정이 필요하다. 특히 비수도권 국립대학은 취업성과가 제일 저조한 반면 학과 수는 많고 재학생 수도 많다. 이들은 공공부문의 특성상 학생들의 선택을 받지 못하더라도 존속할 가능성이 크기 때문에 정부가 의도적으로 입학정원을 조정해야 한다. 이 과정에서 발생하는 교직원 실직에 대한 대책을 마련하는 한편, 폐교된 대학의 토지 및 시설이 국고에 환원될 때 그 처분에 있어 교육부가 우선권을 갖도록 하는 등의 특례를 마련할 필요도 있다. 보다 근본적으로는 국립대학의 존재이유에 대한 질문도 던질 필요가 있다. 저소득층 학생들을 도와주기 위한 것인지, 시장수요가 적은 학문 분야를 육성하고자 함인지, 교육보다는 연구를 진흥하고자 함인지에 대해 논의하고, 현재의 국립대학이 이런 목표를 달성하고 있는지, 이런 목표를 달성하는 데 꼭 국립대학이라는 형태가 필요한 것인지 검토해야 할 것이다. 이러한 검토를 바탕으로 국립대학의 등록금을 점차 인상하고 경상비 지원도 점차 줄여나가는 대신, 그 재원을 장학금과 연구비 등 모든 대학의 학생들과 교수들에 혜택을 주는 항목으로 이전하는 방법을 검토해야 한다. 이를 통해 연성예산제약을 해체하지 않으면 국립대학의 문제를 해결하기는 어려워 보인다.

둘째, 수도권 입학정원에 대한 규제를 제거할 필요가 있다. 수도권 규제는 수도권 대학에 대해 ‘지대(economic rent)’를 선사하면서 비수도권 대학에 대해 ‘포획된 시장(captive market)’을 제공한다. 이는 대학들이 교육서비스 품질 개선을 위해 노력할 유인을 약화시킨다. 또 수요변화에 따라 수도권과 비수도권 간에 입학정원이 재배분되는 것을 가로막는다. 따라서 수도권 입학정원 규제의 제거는 교육서비스의 품질 제고에 기여하고 학생들의 선택권을 넓히는 결과를 낳을 것이다. 이에 대한 반대논리로는 수도권의 혼잡비용 발생, 수도권과 비수도권 간의 소득격차 심화 및 형평성의 악화, 비수도권 거주자들의 상대적 박탈감 증가 등을 거론할 수 있다. 그러나 자세히 살펴보면 어느 것도 현재와 같은 수도권 규제의 논거로 합당하다고 판단되지 않는다. 혼잡비용은 공공재 공급의 확대로 대응할 수 있으며, 현재의 수도권 규제는 오히려 비수도권의 청년들에게 가장 불리한 결과를 낳고 있고, 상대적 박탈감은 수도권 규제가 아니라 성과가 높은 일부 비수도권 대학에 대한 집중적 지원으로 해결해야 하기 때문이다.

셋째, 지금처럼 교육부가 학생들을 대신해 개별 대학을 평가하고 정원조정을 요구하는 방식에서 벗어나, 학생들이 스스로 평가하고 선택하도록 함으로써 경쟁력 없는 대학은 스스로 문을 닫을 수밖에 없는 상황을 만들어가야 한다. 이를 위해서는 학생들의 선택을 돕도록 정보제공을 대폭 확대해야 한다. 취업률은 1년 후뿐 아니라 최대한 많은 기간에 대해 계산하여 제공하며, 취업률뿐 아니라 연봉 등 취업의 질에 관한 정보도 제공해야 한다. 또 대학 간, 학과 간 비교하기 쉬운 형태로 제공하는 것이 중요하다. 예컨대 학과 취업률의 전국 대비 순위 등을 제시해야 한다. 이와 더불어 등록금 규제를 철폐하여 대학이 등록금을 인상하도록 허용한다면, 수요자 선택에 의한 대학 간 차별화가 더 촉진될 것으로 보인다. 학생 선호가 높은 대학은 수입이 늘어나 교원 확보 및 시설 확충에 더 많이 투자할 수 있을 것이기 때문이다. 또 재정지원 방식도 입학생 수에 비례하여 지원하는 방식을 택한다면 차별화 효과가 더 커질 수 있다.

이처럼 학생이 주도하는 구조개혁은 기존 방식에 비해 정치적 고려의 영향을 덜 받고, 대학의 자율과 창의를 높이며, 수요에 따라 인력공급이 결정될 수 있도록 할 것이다. 정부는 향후 이해관계자들을 설득하여 이러한 방향으로 대학 구조개혁의 방향을 설정할 필요가 있다.

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연구보고서 플랫폼 노동에 관한 경제학적 분석: 플랫폼 노동수요독점력과 사회적 보호 설계를 중심으로
본고에서는 플랫폼 종사자에 대한 사회적 보호를 노동수요독점력의 관점에서 논의한다. 국내에서도 최근까지 여러 논의가 있었지만, 플랫폼 종사자의 실태나 처우 자체에만 초점이 맞추어진 측면이 있었다. 본고의 논의는 플랫폼의 특성과 경쟁 상황을 중요한 고려사항으로 살핀다는 점에서 기존의 논의와 구별되며, 디지털 플랫폼의 노동수요독점력을 실증적으로 추정함으로써 관련된 규제와 정책 개발에 시사점을 던진다. 특히 플랫폼 경제의 특성과 관련한 경쟁정책적 논의와 플랫폼 노동자의 근로 특성, 조건 및 환경에 대한 노동정책적 논의는 지금까지 별도로 진행되어 왔는데, 경쟁정책적 관점과 노동정책적 관점을 종합하여 플랫폼 종사자 보호 문제를 바라본다는 점도 특징적이다.

제1장인 서론에서는 플랫폼을 통한 노무서비스의 거래에 대한 특별한 관심의 이유를 살펴본다. 플랫폼 경제의 상당 부분이 운송, 배달, 프리랜서 일거리 등 플랫폼 종사자의 노무서비스 제공을 통해 이루어지고 있을 뿐 아니라, 플랫폼이 노무서비스의 단순한 중개를 넘어 알고리즘에 의한 사전적 업무 배정 혹은 평점 부여에 의한 사후적 인사관리 등을 통해 업무 수행에 실질적으로 영향을 미치는 경우가 빈번해지고 있다. 한편, 최근 플랫폼 경제의 확산과 관련하여 노동시장의 수요독점(monopsony) 논의가 활발해지고 있는데, 플랫폼 노동시장 상황에서의 노동수요독점력과 이에 영향을 미치는 요인들을 개괄한다. 플랫폼 경제에서 양면시장(two- sided market)적 특성에 기인한 쏠림(tipping) 현상, 타 플랫폼으로의 전환비용 및 멀티호밍(multi-homing)의 용이성, 유연한 근로 방식에 대한 선호 등이 플랫폼의 수요독점력에 영향을 미칠 수 있다.

제2장에서는 먼저 국내 플랫폼 기반 노동시장의 특징과 함께 대략적인 규모와 추이를 살펴본다. 플랫폼 노동의 경우 진입비용이 낮고 새로운 소득 기회를 창출하며 근로시간의 자율성과 유연성이 큰 매력으로 작용한다. 하지만 적어도 일부 업종에서는 전일제 임금근로자와 유사하게 규칙적으로 일하면서 일정한 규율과 지시를 받는다. 이처럼 사업자와 근로자의 중간적 성격을 가지는 플랫폼 종사자의 경우 기존 특수형태근로종사자와 유사하게 ‘근로자성’에 관한 논란이 발생하고 있다.

국내 공식적인 조사에서 “지난 3개월 동안 디지털 플랫폼의 중개로 유급 노동을 제공하고 소득을 얻은” 플랫폼 종사자는 2022년 하반기 기준 약 292만명에 달하는 것으로 조사되며, 이는 2021년 하반기 기준 약 220만명보다 크게 증가한 수치이다. 이 중에서 “플랫폼이 일의 배정에 영향을 미치는 경우”로 한정하더라도 2022년 하반기 기준 약 80만명으로 2021년 하반기에 대비하여 20%가량 증가하였다. 통계청의 지역별 고용조사 자료를 바탕으로 디지털 플랫폼 관련 주요 직군(배달원, 청소원 및 환경미화원, 디자이너, 작가 및 언론 관련 전문가, 컴퓨터 시스템 및 소프트웨어 전문가, 정보 시스템 및 웹 운영자, 데이터 및 네트워크 관련 전문가 등)에 종사하는 1년 이하 계약직과 프리랜서의 규모를 살펴보면, 앞서 공식 조사의 플랫폼 종사자 규모와 크게 다르지 않으며 이 중 일부 직종을 중심으로 빠르게 증가하고 있는 것으로 보인다. 이들의 인적 특성은 직종마다 큰 차이가 있으며, 특히 근로시간이나 임금수준도 큰 차이를 보인다.

다음으로 플랫폼 종사자에 대한 사회적 보호 현황을 개괄한다. 현재 플랫폼 종사자에 대한 보호는 주로 노동법을 중심으로 논의되어 왔으며 ‘근로자성’ 여부가 중요한 쟁점이 되어 왔다. 예컨대, 근로기준법의 근로자 개념에 비해 노동조합법의 근로자 개념은 범위가 보다 넓으며, 플랫폼 종사자의 근로기준법상 근로자성에 비해 노동조합법상 근로자성은 광범위하게 인정되는 추세이다. 사회보험에서도 근로자 여부에 따라 가입형태나 보험료가 달라지므로 플랫폼 종사자의 근로자성이 문제가 되는데, 적용대상 직종을 늘리고 기존의 제약적 요건을 완화하는 등 인정범위를 확대하는 추세이다.

제3장에서는 플랫폼 경제에서의 시장지배력과 수요독점력에 관한 이론 및 실증적 문헌을 개괄한다. 플랫폼 경제의 경쟁 상황에 대한 분석은 주로 상품시장에 대해 이루어졌으나, 수요독점력에 대한 논의로 자연스러운 확장이 가능하다. 상품시장에서 독점기업의 시장지배력이 수요의 가격탄력성에 반비례하는 마크업으로 계산되듯이, 노동시장에서 수요독점기업의 시장지배력은 노동자의 임금탄력성에 반비례하는 마크다운으로 계산된다. 즉, 탄력성은 시장지배력의 역의 지표가 된다. 시장집중도가 높고 경쟁업체가 충분히 존재하지 않거나 또는 탐색비용이나 전환비용이 크다면 탄력성은 낮아지게 된다. 즉, 높은 가격/낮은 임금을 받아들일 수밖에 없게 되어 노동시장 수요독점력은 높아지게 된다. 양면시장 플랫폼에서는 직간접 네트워크 효과로 인해 수요의 쏠림(tipping) 현상, 집합적 전환비용 등 탄력성이 낮아지게 하는 요소가 존재한다. 상품시장의 경쟁 상황과 노동시장의 수요독점 상황을 연결하는 논의는 학문적인 차원에만 국한된 것이 아니다. 미국을 중심으로 상품시장에서의 집중도 증가와 경쟁의 저하가 노동소득분배율 감소의 주된 원인이라는 주장이 제기되어 왔고, 특히 최근에는 상품시장의 독점보다도 노동시장의 수요독점이 더욱 큰 문제라는 주장도 제기되고 있다.

제4장에서는 IT 프리랜서 시장에서의 노동공급 탄력성을 추정한다. IT 프리랜서 시장은 크게 외주와 상주 프로젝트로 나눌 수 있으며, 여기에서는 상주 프로젝트를 중심으로 살펴본다. 시스템 통합(SI) 분야의 상주 프로젝트는 대부분 시행사와 계약된 이후 발주사에서 근무하는 방식으로 이루어지며, 이는 일종의 사내하청으로 볼 수 있는 근무계약 형태이다. 본고에서는 실제 플랫폼에 올라온 프로젝트 공고를 웹 스크래핑 방식으로 수집한 뒤 이를 실증분석하여 개별 기업(혹은 플랫폼)이 직면하는 노동공급 탄력성을 추정한다. Amazon MTurk에서 노동공급 탄력성이 0.1~ 0.2 수준이었던 것과는 달리, 국내 IT 프리랜서 플랫폼에서 개별 기업(혹은 플랫폼)이 직면하는 노동공급 탄력성은 1에 가까운 수준으로 추정된다. 이는 Amazon MTurk의 경우 참여자들이 택할 수 있는 쉬운 대안이 많지 않지만, 국내 IT 프리랜서 시장에서는 여러 플랫폼이 병존하고 있고 대부분의 참여자가 멀티호밍이 가능한 상황이므로 개별 플랫폼의 노동수요독점력이 높지 않기 때문으로 판단된다. IT 프리랜서 시장에서 디지털 플랫폼은 시장지배자라기보다는 단순 중개자로서 수많은 다양한 사용자/클라이언트를 모아 시장을 두텁게 만드는 역할을 수행하는 것으로 보인다.

제5장은 배달앱 시장을 논의한다. 배달앱의 경우에는 IT 프리랜서 플랫폼과 달리 중개에만 머무는 플랫폼이라 보기 어려운 측면이 있다. 보수와 근로 여건에 대한 통제력이 상대적으로 커 플랫폼의 영향력이 상당하다고 볼 수 있다. 그러나 배달앱 시장은 세 개의 주요 배달앱이 경쟁하고 있어 시장지배력의 행사가 가능한지는 확실하지 않다. 이러한 상황에서 멀티호밍이나 플랫폼 간 전환이 용이한지 여부가 노동공급 탄력성 또는 노동수요독점력 정도를 판단하는 중요한 기준이 될 수 있다. 본고에서는 간단한 이론적 모형을 통해 이용자의 멀티호밍과 플랫폼 간 전환 행위에 영향을 미치는 요소를 파악하기 위한 개념적 틀을 제공하고, 전국의 배달 라이더를 대상으로 시행한 설문조사를 통해 이를 실증적으로 파악하였다. 전반적으로 배달앱 시장에서 이용자의 고착효과나 쏠림 현상이 존재하는 것으로 나타나 플랫폼 간 경쟁이 제한적이고 수요독점력이 있을 가능성을 제시한다. 다만, 플랫폼에 대한 경제적 의존도가 매우 크다고 보기는 어렵고, 유연한 근무로 인한 플랫폼 노동의 장점도 확인되었다. 다음으로, 배달앱 이용행태에 대한 데이터를 이용해서는 라이더 측이 아닌 이용자 측의 멀티호밍 행위에 따른 배달앱 관련 산업의 보수 수준을 분석하였다. 배달앱의 경우 집중도가 상당한데, 이러한 집중도의 증가 시 고용은 증가하거나 영향을 받지 않지만 임금 하락으로 이어지는 것으로 나타났다. 이는 시장지배력이 증가하는 상황에서 배달앱 플랫폼이 노동수요 자체를 줄이지는 않으나, 협상력의 비대칭성이 강화되면서 플랫폼 종사자에게 돌아가는 몫이 줄어드는 것으로 해석된다.

제6장에서는 경쟁정책부터 노동정책까지 넓게 펼쳐진 정책적 개입의 스펙트럼을 플랫폼 노동시장에서의 수요독점력을 중심으로 종합적으로 살펴보고, 플랫폼 종사자의 사회적 보호에 대한 시사점을 도출한다. 먼저 플랫폼 종사자의 사업자적 측면 또는 이용자(소비자)적 지위에 초점을 맞추는 경쟁정책적 접근을 개괄하면서, 전통적 경쟁법 집행을 넘어서 경쟁법 집행 시 노동시장에 미치는 영향을 고려하거나 플랫폼 종사자를 사업자로 보되 예외적 보호조항을 두는 방향을 검토한다. 다음으로, 플랫폼 종사자의 근로자적 측면에 초점을 맞추는 노동정책적 접근과 관련하여서는 오분류 방지 및 노조법상 근로자성 인정과 관련된 최근의 제안들을 살펴보고, 알고리즘 투명성과 데이터 이동성을 통한 플랫폼 간 노동이동성 제고 및 최소 보호수준의 설정 등의 방향을 검토한다.